参考案例湖南省长沙市岳麓区人民检察院诉湖南省宁乡市财政局不履行法定职责行政公益诉讼案

一、案情速览

二〇一七年十二月二十七日，某地产集团竞得湖南省宁乡市五宗地块的国有建设用地使用权，编号〇七一至〇七五，并以子公司某辰置业公司名义签订五份《国有建设用地使用权出让合同》，出让金总价四十二点九八亿余元，约定竞买保证金自动转作受让地块的出让金。合同签订后，保证金十五点二四亿余元转入宁乡市财政局非税收入汇缴结算户。

二〇一八年二月、十一月，宁乡市财政局以「退保证金」名义，两次将已经进入非税账户的国有土地出让收入支出给某辰置业公司，共计二点九亿余元。某辰置业公司用这笔钱缴清了五宗地块的契税和〇七二号地块剩余土地价款，办理了该地块不动产权证，并申请了二十六点五亿余元的抵押贷款。截至二〇一九年九月四日，财政局未追回这笔钱。

长沙市人民检察院发出检察建议，督促追回。财政局回复称已启动追缴程序，企业承诺二〇一九年十月十五日前还款，但未追回。长沙市岳麓区人民检察院于二〇二〇年四月三日提起行政公益诉讼。审理中，某辰置业公司开具商业承兑汇票，由某市城投公司代缴，二点九亿余元全额追缴上缴国库；检察院以诉讼请求全部实现为由撤回起诉，法院裁定准许。

二、裁判要点提炼

国有土地使用权出让收入属于国有财产，应当及时足额缴入国库，任何单位和个人不得违法减免、返还或者变相返还；财政部门以「退保证金」名义将已入非税账户的出让收入支出给受让人的，属于违法支出国有财产。

检察机关提起行政公益诉讼后，行政机关主动纠错、依法履职，追回违法支出的国有财产、有效挽回损失的，检察机关以诉讼请求已全部实现为由申请撤回起诉的，人民法院依法予以准许。

三、赵律师点评

二点九亿土地出让金，被当成「退保证金」退了出去

**先把这个案子的钱怎么走的，一步一步摆清楚。第一步，二〇一七年十二月二十七日，五宗地成交。** 某地产集团竞得宁乡市〇七一至〇七五号五宗地块的国有建设用地使用权，总价四十二点九八亿余元。合同是用子公司某辰置业公司的名义签的，一共五份。 **第二步，保证金转出让金。** 合同约定，竞买保证金自动转作受让地块的出让金。十五点二四亿余元，转进了宁乡市财政局非税收入汇缴结算户。 **这一步在法律上很关键：钱一旦进了这个账户，性质就变了。** 它不再是「企业的保证金」，而是「政府的国有土地出让收入」，是要缴入国库的国有财产。 **第三步，二〇一八年二月和十一月，两笔支出。** 财政局以「退保证金」的名义，把已经进入非税账户的出让收入，分两次支出给某辰置业公司，共计二点九亿余元。 **注意这个名目：「退保证金」。** 保证金早就按合同约定转成出让金了，哪里还有「保证金」可退？ **这一步，是整个案子的核心。第四步，这笔钱去了哪里。** 某辰置业公司拿到钱后，做了三件事：缴清五宗地块的契税；缴清〇七二号地块剩余土地价款；办理该地块不动产权证，并以此申请了二十六点五亿余元的抵押贷款。 **也就是说，一笔本该进国库的钱，转了一圈，变成了企业的办证资金和融资杠杆。第五步，二〇一九年九月四日，钱还没回来。** 长沙市人民检察院发出检察建议，督促追回。财政局回复：已启动追缴程序，企业承诺十月十五日前还款。 **承诺没有兑现。第六步，二〇二〇年四月三日，起诉。** 长沙市人民检察院指定岳麓区人民检察院，向长沙铁路运输法院提起行政公益诉讼。 **第七步，诉讼中钱回来了。** 二〇二〇年四月三十日，某辰置业公司开出商业承兑汇票；五月二十七日，某市城投公司代其向财政局非税账户退缴，缴入国库；十一月一日，某辰置业公司承兑该汇票。二点九亿余元全额追回。 **第八步，撤回起诉。** 二〇二〇年六月十日，法院裁定准许撤回起诉。 **八个步骤，两年半时间，二点九亿。这个案子的普法价值，不在金额大小，在于它把「土地出让收入是什么性质的钱」讲透了。下一节就说这个。补一个概念：非税收入汇缴结算户是什么。它是财政部门在银行设立的、用于归集非税收入的过渡账户。**钱先进这里，再按规定缴入国库。 **注意「过渡」两个字。过渡账户不是「财政的钱包」，它的功能是「归集—上缴」，不是「存放—使用」。本案的问题，恰恰出在这个「过渡」环节：钱在过渡账户里，被以「退保证金」的名义退了出去。从账上看，这是一笔「正常的退款」；从性质上看，这是把国有财产退给了企业。这也说明：账做得平，不等于事做得对。再补一句：为什么「退保证金」要走两次。二〇一八年二月一次，十一月一次，共二点九亿余元。分两次，说明不是「一次性失误」，是「形成了一套做法」。这也是公益诉讼要盯「制度性违法」的原因：**一次是失误，两次是习惯。

土地出让收入是国有财产：不是财政局的「活钱」

**这是本案最需要讲清楚的一点，也是很多地方容易出错的地方。国有土地使用权出让收入，性质上是政府性基金预算收入。** 它不是税收，也不是罚没收入，是政府出让国有土地取得的对价。 **它的管理规则有三条硬杠：第一，全额纳入政府性基金预算管理。**收了多少钱、花了多少钱，都要进预算，受预算约束。 **第二，及时足额缴入国库。**不能停留在部门的账户上，不能长期挂在「汇缴结算户」里。 **第三，不得违法减免、返还或者变相返还。**这一条是红线。 **什么叫「变相返还」？本案就是一个标准样本。** 名义上是「退保证金」，实质上是把已经属于国有财产的钱，退给了受让人。 **为什么这种做法有诱惑力？** 因为对地方来说，土地出让金是一笔大钱；对开发商来说，前期资金压力大。双方都有「先退一点、缓一缓」的动机。 **可这笔钱的用途是被限定死的：**征地补偿、土地开发、城市建设、农业农村支出等等，都有对应科目。 **退给企业，等于把公共资金变成了企业的周转金。这里还要说清一个更细的区分，它决定了本案的法律定性。「退保证金」在什么情况下是合法的？在竞买没有成交、或者成交后按规定应当退还的情形下，退还保证金是正常的。但本案的情形是：已经成交、保证金已经按合同约定转为出让金、钱已经进了非税账户。这时候再退，退的就不是保证金，是出让收入。性质一变，合法性就没了。这一点，对企业也有提醒意义。** 企业拿到这类「退款」，看上去是占了便宜，实际上是埋了雷：钱可能被追回，已经办下来的证可能受影响，抵押贷款的合规性也可能被质疑。 **本案里，某辰置业公司最后还是要还钱——只不过绕了一圈，由城投公司代缴。多出来的这道手续、这笔利息、这份风险，本来都不必发生。再说清「保证金转出让金」这个法律效果。竞买保证金的作用，是担保竞买人履约。**成交后，按约定转作出让金，性质就从「担保金」变成了「价款」。 **性质一变，规则全变：担保金**可以退（未成交、未违约）； **价款**不能随意退，退了就是减收、就是返还。 **本案的关键，就在这个「性质转换」上。很多人以为「钱还是那笔钱」，其实法律上它已经变成了另一样东西。这也是学习法律的一个窍门：看钱的「名分」，比看钱的「数额」重要。**

撤回起诉：公益诉讼里「目的达到」怎么认定

**这个案子最后没有判决，是裁定准许撤回起诉。很多人会问：都告到法院了，怎么能撤？能。而且这是公益诉讼制度设计里正常的一环。逻辑是这样的：** 公益诉讼的目的是保护国家利益和社会公共利益，不是「必须拿到一份判决书」。 **如果起诉的目的已经达到——国有财产追回了、损失挽回了——继续审下去，除了消耗司法资源，没有别的意义。所以法律允许在这种情况下撤回起诉。但「准许」不是自动的，法院要审查三件事：一、诉讼请求是不是真的全部实现了。** 本案的请求有两项：确认违法、追回违法支出的出让收入。第二项已经实现——二点九亿余元全额缴入国库。 **二、是不是真的挽回了损失。** 不是「承诺还款」，不是「签了还款计划」，是钱真的到了国库。本案里，钱确实到了：城投公司代缴，缴入国库，商票承兑。 **三、有没有损害公共利益。** 如果整改只是做样子、损失没有实际挽回，法院不会准许撤诉。 **这三个审查点，构成了「准许撤诉」的标准。顺便说一句：这个案子和前面讲的天门垃圾场案，处理方式不一样。天门案判了，因为污染还在、修复没完成。宁乡案撤了，因为钱回来了、损失挽回了。判断标准是同一条：公共利益的状态有没有恢复。恢复了，可以撤；没恢复，必须判。这条标准，对老百姓也有参考价值：** 你投诉一件事，对方说「已经在处理」，你可以问：处理到什么程度算完成？谁验收？什么时候能看到结果？ **「在处理」和「已处理完」，是两个完全不同的状态。补一层：撤诉之后还能不能再查。能。**撤诉只终结本次诉讼程序，不影响行政机关继续监管、不影响审计、不影响纪检监察。 **本案里，钱是通过城投公司代缴回来的。**这个安排本身，也可能引出别的问题：代缴的依据是什么、有没有形成新的债务关系、企业是否实质承担了责任。 **这些问题，不在本案审理范围内，但值得追问。对公益诉讼来说，「钱回来了」是好结果；对公共治理来说，「为什么会被退出去」才是真问题。**

赵律师点评：土地出让金的账，跟买房的人有什么关系

**很多读者会觉得：这是政府和开发商之间的事，跟我没关系。其实关系很直接，只是中间隔了几道。第一道：土地出让金是地方建设资金的主要来源之一。** 这笔钱被违规退出去、迟迟追不回，直接影响的是征地补偿、基础设施建设、公共服务投入。 **换句话说，被挪走的是大家的路、桥、学校、医院的钱。第二道：欠缴出让金会传导到购房人身上。** 开发商欠缴土地出让金，可能导致土地被收回、项目无法办证、已售房屋办不下产权证。 **这类纠纷在实务中非常多：房子住了好几年，证办不下来，根子在土地环节。第三道：违规「退保证金」会扭曲市场。** 能拿到退款的企业，等于获得了额外的资金优势；拿不到的，成本就高。这不是公平竞争。 **那普通人能做什么？一是关注公示信息。** 土地出让公告、成交公示、出让合同主要条款，都是公开的。某宗地成交价多少、约定什么时候缴清，查得到。 **二是遇到办证难，往上查一层。** 房子办不下证，先查这个项目土地出让金缴清没有、有没有被抵押、有没有被查封。**很多问题的答案在土地环节，不在房管环节。三是可以通过政府信息公开申请，了解相关资金的收支情况。四是发现国有财产被违法处置的线索，可以向检察机关反映。** 国有财产保护是公益诉讼的法定领域之一，土地出让收入领域的违法支出、违规返还，正是重点。 **这里要提醒一句：举报要有具体指向。** 「某块地被低价出让了」这种说法，很难推动；「某宗地约定二〇一八年六月缴清出让金，至今未缴，请核查」这种说法，才是可核查的线索。 **具体，永远比激烈有用。最后说一句制度层面的话。** 本案的二点九亿，最终是「城投公司代缴」回来的。这个细节值得琢磨：**钱回来了，但代缴的主体换了。这在实务中并不罕见，也提醒我们：追回≠追责。钱回来了，是谁的责任、要不要处理，是另一个程序要回答的问题。补三个查土地的渠道，买房前用得上。第一，自然资源部门的土地出让公告与成交公示。**看谁拿的地、多少钱、什么时候缴清。 **第二，不动产登记信息。**有条件的可以依法查询房屋的抵押、查封情况。 **第三，政府信息公开申请。**针对具体地块，可以申请公开出让合同的主要条款、价款缴纳情况。 **三个渠道合起来，基本能判断这个项目「底子干不干净」。买房是大事，花一天时间查这三样，比听十句承诺有用。再补一句：买房时最该问的一句话。「这个项目的土地出让金缴清了吗？」售楼处通常答不上来，但这个问题本身就值得记录。缴不清，后面可能影响网签、备案、办证。**

公益诉讼为什么不适用调解

**这是一个常被问到的问题：既然可以撤诉，为什么不能调解？因为两者性质不同。调解的本质是「互相让步」：你少要一点，我多给一点，达成一个双方都能接受的方案。可公益诉讼的原告，处分的不是自己的权利。** 检察院代表的是国家利益和社会公共利益，它没有权力「让一步」——不能让污染少治理一半，不能让国有财产少追回一部分。 **所以行政公益诉讼案件不适用调解。那为什么可以撤诉？因为撤诉不是「让步」，是「目的已经实现」。** 钱全额追回了，损失全额挽回了，诉讼请求全部实现了——这不是妥协，是完成。 **两者的区别，可以用一句话概括：调解是「少要一点」，撤诉是「已经全要到了」。这个区分，对理解整个公益诉讼制度很重要。它意味着：一、行政机关不能通过「谈条件」让检察院降低要求。**不能说「我修一半，你别告了」。 **二、检察机关不能在诉讼中放弃部分请求。**比如「确认违法可以不要，钱追回来就行」——这种处分是不允许的。 **三、法院在审查撤诉时，要看的是「全部实现」，不是「基本实现」。本案的表述很讲究：诉讼请求「已经全部实现」。** 两项请求，一项是确认违法，一项是追回钱款。钱追回了，第一项还有没有必要单独判？ **法院的处理是准许撤诉，没有单独确认违法。这和纳雍那个案子的逻辑是一致的：目的达到，就不再给「说法」。当然，两种情形的「目的」不完全一样：纳雍案是「履行完成」，本案是「损失挽回」。共同点是：公共利益的状态已经恢复，法院不必再出手。最后提醒一句：撤诉不等于没有记录。** 检察建议、起诉、追缴、裁定，全部在卷。这些材料，将来如果有人追问「这笔钱怎么回事」，都是答案。 **制度的威力，有时不在于判了什么，而在于「有人认真查过」。最后说一句制度衔接：公益诉讼与审计监督。土地出让收支，本来就是审计的重点。**审计发现的问题，往往和公益诉讼的线索重合。 **两条线的关系是：审计查账，检察追责，财政整改。对举报人来说，这意味着同一个问题可以走多个入口：**向审计机关反映、向检察机关反映、向财政部门反映。 **多入口不是重复，是互相印证。**

国有土地使用权出让收入属于国有财产，应全额纳入预算、及时足额缴入国库，不得违法减免、返还或变相返还；财政部门以「退保证金」名义将已入非税账户的出让收入支出给受让人的，属违法支出。检察机关提起公益诉讼后行政机关追回款项、损失全部挽回的，检察机关可撤回起诉，法院经审查可予准许；行政公益诉讼不适用调解，因为检察机关无权处分公共利益。