参考案例重庆市巴南区人民检察院诉重庆市巴南区城市管理局不履行法定职责行政公益诉讼案

一、案情速览

重庆市巴南区人民检察院在履职中发现，龙洲大道人行道（巴南皮草城段）存在三方面问题：没有设置盲道；行道树和道路设施维护不及时；未依法设置停车位，部分车位压占人行通道。二〇二三年五月十一日，检察院发出检察建议，建议区城市管理局履行职责、消除公共安全隐患、保障行人特别是残疾人合法权益，并在两个月内完成整改、书面回复。

七月三日，城管局回复称已督促维护单位整改：依法设置盲道、维修损坏设施、清除影响通行的车位并重新施划。检察院调查发现，新铺的盲道材料不符合标准，铺好后没有管护、部分路段脱落严重，部分车位与盲道的距离不足，车位与消防栓、地下管道工作井的距离也不达标。八月二十四日城管局二次回复，称已再次处置。检察院再查，仍有车位与盲道间距小于一米、车辆车头直接压在盲道上的情形。

九月七日，检察院提起行政公益诉讼，请求判令城管局继续履行监管职责。审理过程中，城管局又对部分车位间距不足的问题作了整改。检察院认可其已履行法定职责，将诉讼请求变更为确认被告未依法履行市政设施设置与维护监管职责的行为违法。二〇二三年十二月二十二日，法院判决确认违法。

二、裁判要点提炼

城市管理主管部门对涉案路段盲道设置与维护负有法定监管职责，收到检察建议后在法定期限内未彻底整改，致使社会公共利益仍受侵害的，构成行政不作为，人民法院应当确认其未依法履行监管职责的行为违法。

「整改」的判断标准是达到规范要求，不是完成了施工动作。盲道材料不合标准、铺设后脱落、车位与盲道间距不足一米、车头压占盲道的，均属整改不到位。

三、赵律师点评

一条人行道，改了三次还没改好

**这个案子最有意思的地方，不是法律争点，是「整改」这两个字被反复检验了三遍。第一遍，二〇二三年五月十一日，检察建议发出。** 建议写得很具体：设置盲道、维护行道树和道路设施、清理违法设置的车位，两个月内完成并书面回复。 **第二遍，七月三日，城管局回复「已整改」。** 内容是：已督促维护管理单位依法设置盲道，加强道路维护、及时维修损坏设施，清除影响通行和有窨井盖的停车位、重新施划。 **听起来很完整。** 检察院去现场一看：新铺的盲道砖材料不符合相关标准；铺完没人管护，部分路段已经脱落；重新划的车位，有些没和盲道保持安全距离；还有些车位离消防栓、地下管道工作井太近。 **第三遍，八月二十四日，城管局二次回复。** 这次动作更大：缺行道树的补栽，私设的地锁清掉，不合理车位清除，没铺盲道的铺上，破损严重的换掉，车位重新施划并与井盖、树池保持距离，公交站候车区做隔离划分。 **看上去已经尽力了。** 检察院再查：仍有部分车位与盲道间距不符合「人行道上设置停车位与盲道间距不小于一米」的规范；还有车辆车头直接挡住盲道。 **于是起诉。请注意这一串时间：五月十一日建议，七月三日第一次回复，八月二十四日第二次回复，九月七日起诉。** 四个月，两轮整改，问题仍在。 **这就是本案的事实基础：不是不管，是管了没管到位。庭审中还有一个转折：城管局又改了一部分。** 检察院认可其已履行法定职责，把请求从「继续履职」改成「确认违法」。 **这一步很关键，下一节专门讲。先说一个普通读者最容易忽略的细节：盲道不是装饰。** 它是给看不见路的人用的。一条盲道铺得对不对、通不通、有没有被车头顶住，对视力正常的人来说完全无感，对一个拿盲杖的人来说，是能不能独自出门的区别。 **这也是为什么这类案子会被当作公益诉讼来办：受害的是不特定的残疾人群体，具体到某一个人，很难证明自己因此损失了多少。补一个数字细节，它很能说明问题。从检察建议到起诉，四个月；从起诉到判决，三个半月。四个月里，城管局整改了两轮。两轮整改、四个月，问题还在。这不是「不作为」，是「慢慢作为」。而这类「慢作为」，恰恰是最难纠正的：它每一步都有动作，每一步都能写进回复，但整体上问题没有解决。所以公益诉讼要盯的不是「有没有动」，是「动到位没有」。这个判断方法，老百姓也可以用：看结果，不看过程。再说一个容易被忽略的事实：盲道不是「铺了就完事」。它要和路口、公交站、过街设施衔接，形成连续路径。铺了一段、断在路口，等于没铺。本案查出的「车位与盲道间距不足一米」「车头压盲道」，破坏的正是「连续性」。一条被切断的盲道，对盲人来说不是「不方便」，是「走不通」。**

什么叫「整改到位」：不是干了活，是达到了标准

**本案给「整改」下了一个可以量化的定义。** 判决抓住的是几个硬指标： **一、材料要合规。**盲道砖不是随便铺一种黄色地砖就行，它有材质、尺寸、触感条（行进盲道）与圆点（提示盲道）的规范要求。铺了不合规的材料，等于没铺。 **二、间距要够。**人行道上设置停车位，与盲道的间距应不小于一米。这一米不是拍脑袋定的，是给盲杖留出感知空间、给轮椅留出转身余地。 **三、不能有硬物侵入。**车位不能压井盖、不能贴消防栓、不能把车头顶到盲道上。车头压盲道这件事，看上去只是「停得靠里了一点」，实际是把整条通道掐断。 **四、要有管护。**铺完就不管，几个月就脱落，这也不算完成。 **这四条，构成了「达标」的具体内容。为什么要强调「标准」？因为行政机关最常见的答辩就是「我已经整改了」。** 回复里写「已设置盲道」「已重新施划车位」「已督促维护单位」，从字面上看，每一个动作都做了。 **可老百姓看到的是：砖是劣的、线是歪的、车还是压在上面。这两者之间的差距，就是「动作」和「结果」的差距。这一点，在前面讲环保局那个案子里也出现过：罚了款，企业照样排污。两个案子，一个道理：行政履职的评价标准是效果，不是过程。对普通人来说，这条标准可以这么用：** 你去投诉一件事，对方回复「已处理」，你可以继续追问三句：处理到什么程度？有没有验收？现在现场是什么样？ **必要时，把回复和现场照片放在一起。这种「对照」，比任何雄辩都有效。还要说一句技术上的话：本案的举证，靠的是检察院的现场调查。** 一次两次三次去现场，拍照、测量、比对规范。这份调查材料，是判决认定「未彻底整改」的基础。 **换到普通人的场景里，就是：拍清楚、量清楚、记清楚时间。证据不怕朴素，怕的是没有。再说一层：标准从哪里来。盲道、缘石坡道、轮椅坡道、无障碍卫生间，都有国家标准。**比如无障碍设计的规范里，对行进盲道与提示盲道的铺设、宽度、距障碍物的距离，都有具体要求。 **这些标准，是可以查到的。查到了有什么用？投诉的时候可以引用。**「此处盲道中断，未按规范设置提示盲道」比「这里盲道断了」有力得多。 **这也是普通人维权最实用的一招：把感受翻译成标准。翻译一次，你的话就从「意见」变成了「依据」。**

从「继续履职」到「确认违法」：诉请为什么要变

**本案有一个容易被跳过的程序动作：变更诉讼请求。** 起诉时，检察院请求的是「判令城管局依法继续履行监管职责，对未依法设置停车位侵占盲道的情形进行处置」。 **这是「履职之诉」，要的是「你去做」。** 审理中，城管局又整改了一部分，检察院认可其已履行法定职责，于是把请求改成「确认被告未依法履行市政设施设置与维护监管职责的行为违法」。 **这是「确认之诉」，要的是「认定你之前错了」。为什么要变？因为原请求已经实现，再判「继续履行」没有意义。这和前面纳雍那个案子正好相反：那边是履职条件已成就，所以只判履行、不判确认；** 这边是履行已经完成，所以只判确认、不再判履行。 **两个案子放在一起看，判决类型的选择逻辑就清楚了：还能做、也该做的，判履行。已经做了、或者做也没意义的，判确认违法。两种判决，解决的是两种不同的处境。对当事人来说，这里有一条实务经验：诉讼请求不是写死了就不能动。** 行政诉讼法允许在诉讼中变更诉讼请求。情形变了，请求就该跟着变。 **死守原来的请求，有时反而拿不到想要的结果。** 比如对方在诉讼中把事办了，你还坚持「判令履行」，法院可能判「驳回诉讼请求」，理由是诉请已无实现必要——这时候你连「确认违法」都拿不到。 **但如果及时变更，至少能拿到一份确认违法的判决。这份判决有什么用？** 对行政机关，它是执法考核和内部追责的依据；对当事人，它是后续申请国家赔偿、主张其他权利的前提。 **所以「确认违法」不是一个安慰奖，它是有实际用处的。不过也要说清楚：变更请求要经法院准许，不是想变就变。** 法院会审查：新请求与原请求有没有关联、会不会影响审理、对方是否需要重新举证。 **本案能变，是因为两个请求指向同一件事，只是角度不同。补一个程序细节：变更诉请的时点。一般在举证期限届满前提出。**确有正当理由的，也可以在庭审中提出，但法院要审查是否需要重新指定举证期限。 **为什么要讲这个？**因为很多当事人是「打到一半想改」，结果被法院以「超出期限」不予准许。 **正确的做法是：一旦发现对方已经履行，尽快书面申请变更，并附上履行证据。拖得越久，越被动。**

赵律师点评：盲道被占、被堵，残障朋友能怎么办

**第一件事：先分清「谁该管」。** 盲道属于市政设施，城市管理主管部门（城管局）负责设置与维护的监督管理；新建、改建道路的无障碍设施，还涉及住建部门和建设单位；占用盲道经营、堆物的，可能涉及城管执法。 **找错门，是最常见的时间浪费。第二件事：把「不方便」变成「不符合标准」。** 「盲道被车挡住了」是感受；「车位与盲道间距不足一米，违反人行道停车位设置规范」是事实。 **后者才能推动处理。** 怎么变成事实？很简单：拿尺子量，拍照，记下位置和日期。 **第三件事：走投诉渠道，并且留痕。** 政务服务便民热线、城管部门投诉电话、网上信访平台都可以。关键是**索要受理编号、保留回复内容**。 **为什么要留痕？因为同一个问题往往要反映多次才有人真办。** 第一次回复「已处理」，第二次才有对比；对比本身，就是「未彻底整改」的证据。 **第四件事：找残联。** 残疾人联合会有维护残疾人权益的职责，可以向其反映，请其协调、监督。 **这一条很多残障朋友不知道，其实很有效——残联的意见，行政机关通常会认真对待。第五件事：向检察机关提供公益诉讼线索。** 无障碍环境建设已经纳入检察公益诉讼的法定领域。盲道被大面积占用、长期不修、新建设施不合规，都可以反映。 **第六件事：如果自己因此受伤，可以主张民事赔偿。** 盲道缺失或者被占导致摔倒、撞伤的，可以向设施管理维护单位主张侵权责任。这类案子要注意固定现场、及时就医、保留票据。 **这里提醒一个容易忽略的点：侵权责任的被告可能是「管理人」而不是「所有人」。** 道路的管理维护单位、车位施划单位，都可能是责任主体。起诉前先把「谁在管这段路」查清楚。 **最后说句实在话：这类事情的改善，靠的不是一个人一次投诉，是持续的、有记录的反映。** 本案四个月三轮整改，才把问题逼到台面上。普通人没有检察院的调查能力，但可以做同一件事：**一次一次地记下来。补一个很多人不知道的渠道：无障碍环境建设的监督员制度。一些地方聘请残疾人、老年人代表担任无障碍环境建设监督员，参与体验、评价、反馈。这个身份的价值在于：它可以「进现场、提意见、被回应」。如果你长期关注某个区域的无障碍问题，可以问问当地残联有没有这类机制。参与进去，比一次次投诉更省力。再补一句：投诉时最好附「对比图」。同一位置，整改前一张、整改后一张。两张图放在一起，整改到不到位，一眼就看出来。这比任何描述都有力。**

无障碍环境建设法带来的三件新工具

**二〇二三年九月一日，《中华人民共和国无障碍环境建设法》施行。这部法对普通人最大的意义，是把「无障碍」从倡导变成了义务，并且配了牙齿。第一件工具：设施建设有了硬标准。** 新建、改建、扩建的居住建筑、公共建筑、公共场所、交通运输设施等，应当符合无障碍设施工程建设标准；无障碍设施应当与主体工程同步设计、同步施工、同步验收投入使用。 **「同步验收」这一条特别有用：验收不过，工程就不该交付。第二件工具：既有设施要改造。** 已经建成的设施不符合标准的，政府应当制定改造计划，逐步改造。这意味着「老路没盲道」不再是没办法的事，而是要排计划。 **第三件工具：检察公益诉讼。** 无障碍环境建设被明确纳入公益诉讼范围。这一点在本案里已经体现——虽然本案适用的是残疾人保障法等规定，但方向是一致的。 **除了这三件，还有两条实操性很强的规定：一是任何人不得非法占用无障碍设施。**占用盲道停车、堆物、摆摊，都是违法行为，可以要求查处。 **二是公共服务场所要提供无障碍服务。**医院、银行、政务大厅、车站这些地方，不只是硬件，还包括人工协助、信息无障碍。 **对残障朋友来说，这部法最实用的地方是「有据可依」。** 以前投诉，对方可能说「我们这儿条件有限」；现在可以说「法律要求同步设计、同步施工、同步验收，请出示验收材料」。 **当然，法律落地需要时间。** 本案判决之后，涉案路段的问题是否彻底解决，判决书里没有写。这也是公益诉讼的一个现实：**它能确认违法、能推动整改，但不能保证明天就变好。所以还需要有人盯着。这也是为什么，本案值得被写下来：它给后来的人提供了一个可以照着走的路径——建议、整改、复查、起诉、确认违法。每一步都不神奇，但连起来就有力量。还有一条容易被忽略：无障碍设施的所有权与维护责任。盲道在人行道上，维护责任在市政；在商场、医院、车站内部，责任在业主或者管理单位；在住宅小区内，可能是物业。责任主体不同，投诉对象就不同。投诉之前先问一句「这段路由谁维护」，能省掉很多来回。这也是本书反复讲的一个方法：先定位责任，再谈问题。**

城市管理主管部门对盲道等市政设施负有设置与维护的监管职责，收到检察建议后未按规范彻底整改、致使公共利益持续受损的，构成行政不作为，法院应确认违法。判断整改是否到位看的是材料是否合规、间距是否达标、有无管护，而不是施工动作是否完成；行政机关在诉讼中整改完毕的，检察机关可将请求变更为确认违法。