参考案例贵州省锦屏县人民检察院诉贵州省锦屏县环境保护局行政公益诉讼案

一、案情速览

二〇一四年八月五日，贵州省锦屏县环境保护局在执法检查中发现，某发石材公司、某军石材公司等七家石材加工企业都没有按照建设项目环保设施「同时设计、同时施工、同时投产」的要求配套建设治污设施，生产中的污水直接排进清水江，江面出现大量悬浮物和油污。环保局当日责令七家企业立即停产整改。

七家企业收到通知后，在环保设施没有建成、也没有报请验收的情况下，继续擅自开工生产、继续排污。二〇一四年八月十五日、二〇一五年四月十六日，锦屏县人民检察院两次发出检察建议，要求环保局跟进督促、对不整改的企业依法处罚并书面回复。环保局对两份检察建议均逾期未答复，也未采取有效措施。

直到二〇一五年十一月十一日，环保局才责令其中两家企业停止生产；十二月一日分别罚款一万元，仍未书面回复检察院。十二月十八日，锦屏县人民检察院向福泉市人民法院提起行政公益诉讼。二〇一六年一月十三日，法院判决确认环保局在二〇一四年八月五日至二〇一五年十二月三十一日期间，对上述企业违法生产怠于履行监督管理职责的行为违法。

二、裁判要点提炼

具有环境保护监管职责的行政机关，虽然对造成污染的违规企业作出了责令整改等决定，但没有依照法定职责执法到位，致使违法行为仍在继续、污染后果持续发生的，属于怠于履行法定职责；人民检察院依法提起行政公益诉讼的，人民法院应当确认该行为违法。

「作出了处理」不等于「履行了职责」。判断标准是有没有把违法行为制止住、把污染状态消除掉，而不是有没有发文、有没有罚款；文发了、款罚了、企业照旧生产排污的，仍然是怠于履职。

三、赵律师点评

七家石材厂、一条清水江、两份没有回音的检察建议

**先把时间线摆出来，这个案子的分量就出来了。** 二〇一四年八月五日，锦屏县环保局查了七家石材加工企业。查出来的问题很统一：环保设施没有按「同时设计、同时施工、同时投产」的要求建，生产污水直接排进清水江。 **当天就下了责令停产整改通知。** 按常理，故事到这里应该结束：企业停产、建好设施、验收、复工。 **实际发生的是：七家企业没建设施、没报验收，继续开工，继续排污。** 十天后，检察院发出第一份检察建议，要求环保局跟进督促，对不整改的企业依法处罚，并把处理情况书面回复。 **没有回复。** 八个月后，二〇一五年四月十六日，检察院发出第二份检察建议，点名两家仍在生产排污的企业，要求制止、处罚、书面回复。 **还是没有回复。** 又过了七个月，二〇一五年十一月十一日，环保局才责令这两家企业停止生产。十二月一日，各罚一万元。 **罚完之后，仍然没有书面回复。** 十二月十八日，检察院起诉。二〇一六年一月十三日，法院判决：确认环保局在二〇一四年八月五日至二〇一五年十二月三十一日这段时间里，怠于履行监管职责的行为违法。 **请注意这个时间区间的写法。** 不是笼统地说「你怠于履职」，而是一天一天算出来的：从发现违法那天起，到县政府集中整治关停企业那天止，中间这一年零四个月，都属于「该管没管」的状态。 **这种写法，是公益诉讼判决的一个特点：把违法状态锁定在一段确定的时间里。为什么要这样写？** 因为职责是持续的。企业违法一天，监管义务就在一天。中间罚了一次款，不能把前后的不作为都抹掉。 **反过来，起诉之后企业被关停了，也不能说「现在已经没问题了，所以不用判」。** 公益诉讼要解决的是「已经发生的公共利益损害要不要给个说法」，不是「现在还来不来得及」。 **补充一个程序上的时间账，它决定了这类案子能不能立起来。** 检察建议不是「发出去就算完」，它有法定的回复期限——一般是两个月。行政机关逾期不回复、不整改，检察机关才可以起诉。 **本案两份检察建议，一份逾期未答复，一份根本没有回应，程序上的门就开了。反过来说，如果行政机关在两个月内整改到位并书面回复，这个案子就不会进法院。这也是为什么诉前程序被称为「过滤器」：绝大多数案件在这一步就解决了，只有少数走到诉讼。对老百姓的意义在于：你向检察机关反映线索之后，如果迟迟没有动静，可以问一句「是否已发出检察建议、回复期限到了没有」。这句话问得专业，也问得有用。再说一句「同时设计、同时施工、同时投产」这套制度的分量。它不是环保部门额外加的要求，是建设项目投产的前置条件。**设施不建成、不验收，主体工程就不能投产。 **本案七家企业，是在「没建设施」的状态下开工生产的。这意味着：它们从投产那一天起，就是违法生产。不是「排污超标」，是「本来就不该开工」。这个定性，比「污染了」更重。**

下了整改通知、也罚了款，为什么还是「怠于履行」

**这是本案最值得琢磨的一句话：环保局确实干活了。** 它下了《环境违法行为限期改正通知书》，它对两家企业罚了款，它最后还责令停产。 **这些动作，任何一项拿出来看，都是「在履职」。可法院还是认定它怠于履职。判断的分水岭在哪里？在于「动作」和「效果」之间。** 判决的逻辑是这样的：环保局既是当地环境保护主管部门，又是这些企业环评登记的审批机关，对本行政区域的环境保护工作实施统一监督管理。企业已经违法，它应当立案查处；企业不整改，它应当继续跟进。 **可它在作出限期改正通知和行政处罚之后，没有及时履行监管责任，两家企业照样违法生产。这就是「管了但没管住」。法律要求的不是「管过」，是「管到位」。** 这一点，对行政机关和对老百姓是两个方向的理解。 **对行政机关来说**：处罚是手段，制止违法、消除污染才是目的。下了处罚决定就不管执行，等于把手段当成了目的。本案里，罚款一万元对一家石材厂意味着什么，大家心里有数；罚完之后企业照旧生产，这个处罚就没有起到任何作用。 **对老百姓来说**：你去投诉、去举报，对方回你一句「已经处罚了」「已经下通知了」，这不等于事情解决了。你可以继续问：罚了之后它停了吗？整改验收了吗？污染还在不在？ **这三个问题，就是本案判决给出的三把尺子。还有一个细节值得单说：检察建议的「逾期不回复」。** 两份检察建议，环保局一份都没有书面回复。这在程序上是很重的瑕疵。诉前程序是公益诉讼的前置环节，它的意义就是给行政机关一个自我纠错的机会。 **给了机会不用，还连话都不回，这个态度在法庭上是很难解释的。** 所以本案的裁判要旨里，把「两次检察建议」和「逾期未答复」都写进了事实认定，不是随手记的，是在说明：这不是一次疏忽，是持续的不作为。 **还有一个容易被忽略的细节：罚款金额与违法收益的比例。** 本案对两家企业各罚一万元。**一万元，对一家持续生产、持续排污的石材加工企业意味着什么？可能还不到它几天的利润。当处罚金额远低于违法收益时，处罚就失去了威慑功能，只剩下「走个程序」的意义。这也是为什么，法律在修法时不断提高环境违法的罚款上限，并引入了按日连续处罚、限产停产、查封扣押等更硬的措施。对执法机关来说，工具是够的，问题在于用不用。对老百姓来说，这是一个判断「执法是不是走过场」的角度：看罚了多少，再看它赚了多少。**

公益诉讼不是「告政府」，是替公共利益补一道闸

**很多读者看到「检察院告环保局」，第一反应是：这不是自己人告自己人吗？要理解这个制度，得先看清一个现实：环境污染的受害者是不特定的。** 清水江被排污，受影响的是沿江所有住户、所有农田、所有靠水吃饭的人。可具体到某一个人，他能证明自己损失了多少钱吗？很难。 **没有具体的受害人，就没有人起诉；没有人起诉，污染就一直在。这就是「公地悲剧」在诉讼上的版本。** 行政公益诉讼要解决的，就是这个「没人告」的问题。 **它的设计是这样的：** 检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责；行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 **注意这里的顺序：先建议，后起诉。** 检察建议是必经环节，不是可选动作。这个设计的用意很实在：大多数行政机关收到检察建议就会整改，不必打到法院。真到了起诉这一步，说明建议没起作用。 **本案就是「建议没起作用」的典型。还有一点要讲清楚：这类案子的原告只能是检察院。** 普通老百姓不能以「公共利益受损」为由，去告一个行政机关不作为——法律上没有给你这个诉讼资格。 **那老百姓能做什么？这正是下一节要说的。但有一件事普通人可以做，而且很有效：提供线索。** 检察机关的公益诉讼线索，很大一部分来自群众举报、媒体报道、行政机关移送。你拍到的一段排污视频、一份检测报告、一次投诉记录，都可能是启动程序的第一个按钮。 **本案的起点，其实也是「发现」。** 二〇一四年八月十五日，检察院是在开展督促起诉工作中发现七家企业没有停产整改的。**发现，永远是一切的开始。再补一层：行政公益诉讼与民事公益诉讼，是两条不同的轨道。行政公益诉讼**告的是行政机关，目的是让监管归位；**民事公益诉讼**告的是污染者，目的是让损害得到赔偿。 **本案走的是前一条：告环保局。** 如果走后者，原告可以是检察机关，也可以是符合条件的社会组织——依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织。 **两条轨道可以并行，不冲突。这一点，很多当事人不清楚：以为「检察院已经告了政府，就不能再告企业了」。不是的。一个解决「谁该管」，一个解决「谁该赔」。**

赵律师点评：家门口的河被污染，普通人能做哪几件事

**第一件：把证据固定下来，别只凭印象。** 哪天排的、排的是什么颜色、有没有异味、排了多久、影响到哪几户。手机拍照录像要带时间地点，能拍到排污口和厂区的位置关系最好。 **为什么强调这个？因为后面每一步都要用。第二件：向有职权的部门举报，并且要求书面答复。** 生态环境部门有举报渠道，政务服务便民热线也能转办。关键是：**别只打电话，要留下书面记录**。可以通过网上平台提交，可以邮寄，可以要求出具受理回执。 **留下记录的意义在于：将来如果有人问「你反映过吗」，你拿得出东西。第三件：申请政府信息公开。** 这家企业的环评批复是什么、验收了没有、排污许可证有没有、被处罚过几次、处罚执行了没有——这些都是可以申请公开的。 **这一招很多老百姓不知道，但特别好用。** 因为它把「我觉得它在排污」变成了「白纸黑字写着它没验收」。后者在任何一个程序里都更有分量。 **第四件：向检察机关提供公益诉讼线索。** 本案这种情形——企业违法排污、行政机关管了没管住——正好落在生态环境和资源保护领域。你把材料递过去，是否立案由检察机关判断，但你给了它一个入口。 **第五件：如果是自己的合法权益受了损，可以单独起诉。** 比如鱼塘被污染死了鱼、果树被熏死、井水不能喝了。这属于民事侵权，原告是你自己，跟公益诉讼是两条线，可以同时走。 **这里要提醒一句：公益诉讼不能替代你自己的赔偿请求。** 本案判决确认的是「环保局的行为违法」，它不会判给任何一户人家一分钱。想要赔偿，得自己另行主张。 **很多当事人会误以为「检察院告赢了，我就等着分钱」，这是个常见的误解。最后说一句实务上的话。** 这类案子最难的不是法律，是耐心。本案从发现违法到判决，用了一年零五个月；从起诉到判决，不到一个月。 **前期的时间都花在「督促—不理—再督促—还不理」上面。这也说明一件事：程序是有用的，但程序需要有人一直推着走。还有一个非常实用的工具，很多人不知道：行政处罚决定公开。行政机关作出的行政处罚决定，原则上应当依法公开。**企业因为环境违法被罚了多少、什么时候罚的、罚的什么事由，很多地方在信用中国、部门官网上查得到。 **这个信息有什么用？第一，验证「有没有罚」。**对方说罚了，你查一下就知道真假。 **第二，判断「罚得够不够」。**一家企业一年被罚八次，说明问题不是偶发。 **第三，作为举报的佐证。**「该企业近三年因同类违法行为被处罚三次，仍在生产」——这句话的分量，远高于「它一直在排污」。查得到的东西，才是硬东西。再补一句：举报之后，别忘了「跟进」这两个字。很多举报石沉大海，不是因为没人管，是因为没人追。一个可用的方法是「三次跟进法」：第一次反映后十五天，问受理情况；一个月后，问处理进展；三个月后，问处理结果。三次都留痕。这套动作不复杂，但它把「一件事」变成了「一条线」。

这个案子留下的三条判断标准

**第一条：有职责，才有不作为。** 判断一个行政机关有没有「怠于履职」，第一步永远是看它有没有这项法定职责。本案里，环保局是环保主管部门，又是环评审批机关，监督管理职责是明确的。 **如果它压根没有这项职权，那就不是「不作为」，而是「管不着」——这时候该找的是另一个部门。这一点对老百姓很实用：投诉之前先想清楚，这事归谁管。** 噪音归谁、油烟归谁、违建归谁、河道归谁，各有各的门口。找错了门，得到的答复往往是「不属于我局职责」，然后就卡住了。 **第二条：看了效果，再看动作。** 发了几份文、罚了几次款，都是过程；违法有没有停止、污染有没有消除，才是结果。 **这条标准，在工伤、社保、物业、拆迁各类行政案件里都通用。第三条：公益诉讼的判决，可以只确认违法，不判履行。** 本案就是这样：企业已经被县政府集中整治关停了，再判「责令履行」没有意义，所以只确认那段期间的行为违法。 **行政诉讼法上，这叫「判决履行没有意义时，确认违法」。确认违法有什么用？** 它是后续追责的基础。对行政机关来说，一份确认违法的生效判决，意味着执法考核、内部追责、检察监督都有了依据；对公共利益来说，它留下了一份官方认定的事实。 **所以别小看「只确认违法」这四个字。它不是「什么都没判」，它是「把话说定了」。最后补一个容易被混淆的点：确认违法判决，不能直接用来要钱。有人以为：法院都判它违法了，我拿着判决去要赔偿总可以吧？不能直接要。确认违法判决解决的是「行为合法与否」，不解决「赔多少」。要赔偿，还要走另外的程序：**如果是行政机关的行为造成损害，走国家赔偿；如果是企业排污造成损害，走民事侵权。 **而确认违法判决的价值在于：它把「违法」这个前提固定下来了，后面的赔偿程序不用再争这一点。这就像打地基和盖房子：判决打的是地基，房子还得自己盖。**

行政机关作出责令整改、行政处罚之后仍不跟进，致使违法生产和污染持续一年的，构成怠于履行法定职责；人民检察院经诉前检察建议仍不整改的，可以提起行政公益诉讼，法院应当确认该行为违法。判断是否履职到位看的是违法是否停止、污染是否消除，而不是有没有发文、有没有罚款；企业已被关停、判决履行已无意义的，只确认违法即可。