参考案例贵州省毕节市纳雍县人民检察院诉贵州省毕节市纳雍县水务局不履行法定职责行政公益诉讼案

一、案情速览

贵州省纳雍县张家湾镇水公河水域有一座弃用桥梁，桥体缩窄了行洪通道、阻碍河道过水，汛期存在安全隐患。二〇二一年十月十五日，纳雍县人民检察院向县水务局发出检察建议，建议其依法履行职责。

同年十二月十四日，水务局书面说明：已联系张家湾镇政府安排人员和机械进场拆除，因当地群众阻拦要求赔偿，拆除工作未完成。检察院认为水务局至案发仍未提出清障计划和实施方案，问题依然存在，遂向织金县人民法院提起诉讼，请求确认未依法履职违法，并判令其依法正确履职、消除隐患。

一审判决支持了这两项请求。水务局上诉。毕节市中级人民法院二审改判：撤销一审判决，责令水务局在判决生效后六十日内履行提出清障计划和实施方案的法定职责，并按程序报县政府批准后依法实施；不再单独判决确认违法。

二、裁判要点提炼

河道主管机关收到检察建议后，未在法定期限内提出清障计划和实施方案、报请县级人民政府批准并责令设障者限期清除的，属于未依照法定程序正确履行法定职责。

人民法院判决行政机关限期履行法定职责的，同时意味着已经确认其不履行职责的行为违法，无需再单独判决确认违法；判项应当明确履职的期限和内容，不能只写「依法履行职责」。

三、赵律师点评

一座不用的桥，卡住一条河的洪水

**案情不复杂，但每一环都值得看。** 纳雍县张家湾镇水公河上有一座桥，已经弃用。桥还在，河道却被它缩窄了：过水断面变小，行洪受阻。汛期一来，上游水位抬高，两岸就是风险。 **二〇二一年十月十五日，检察院发出检察建议，建议水务局依法履职。** 同年十二月十四日，水务局回了一份情况说明：已经联系镇政府和机械进场拆除，但当地群众阻拦、要求赔偿，所以没拆成。 **这份说明里，藏着一个关键问题：它说的是「我在拆」，但法律要求的是「你先出方案」。这两件事不是一回事。** 按照河道管理的规矩，发现河道设障，河道主管机关要做的是：提出清障计划和实施方案，报县级人民政府批准，然后责令设障者限期清除；逾期不清除的，由县级人民政府组织强行清除。 **这是一条完整的程序链，一环扣一环。** 水务局跳过了前面几环，直接去协调拆除，遇到群众阻拦就停住了。 **问题就出在这里：它把「协商拆除」当成了「履行清障职责」。** 协商不成，事情就悬在那里，汛期照来。 **法院的认定很明确：未在法定期限内提出清障计划和实施方案，并报县政府批准，属于未依照法定程序正确履行职责。注意「正确」两个字。** 不是「没履职」，是「履职的方式不对」。这个区分很重要，因为后面判什么、怎么判，全靠它。 **群众阻拦要求赔偿，这个理由成不成立？** 从法律上讲，拆除违法障碍物与民事赔偿是两个问题，可以分开处理；不能因为赔偿没谈拢，就让行洪隐患一直挂着。 **这一点在实务中很常见：行政机关遇到「群众不同意」，往往就停住了，然后把它当成客观障碍来汇报。可法律给的路不止一条：该出方案出方案，该报批报批，该强制清除依法组织清除。停下来，不是没办法，是没走完程序。补一个技术背景：什么叫「缩窄行洪通道」。** 河道有一个「设计洪水位」和「设计流量」，是按规定标准算出来的。桥墩、桥台、引道占据河道断面，过水面积变小，同样的流量下水位就会抬高。 **水位抬高意味着什么？**同样的洪水，原来不淹的地方会淹，原来淹得浅的地方会淹得深。 **而这座桥已经弃用——它不承担任何通行功能，却还在占着河道。这就是本案最朴素的是非：一座没用的桥，还在制造风险。所以「拆除」不是目的，「恢复行洪断面」才是目的。理解了这一点，就能理解为什么判项要求的是「清障计划和实施方案」，而不是简单一句「拆桥」。再补一句：为什么这座桥「弃用」了还在。因为拆桥要钱、要人、要协调。新建的时候有钱，废弃的时候没人管——**这是很多基础设施的通病。 **而它占着的，是行洪通道。所以这类隐患的解决，往往不是「技术难」，是「没人认领」。**

二审为什么把「确认违法」这一项删掉了

**这是本案最有价值的部分，也是很多当事人看不懂的地方。** 一审判决了两项：一、确认水务局未依法履职违法；二、责令它依法履行职责。 **检察院的诉请也是这两项。二审把第一项删了，只留第二项，还把它写细了。为什么？因为判决类型不能重复。** 我国行政诉讼实行判决类型化，法律给了几种「工具」：驳回诉讼请求判决、确认违法或无效判决、撤销判决、给付判决、变更判决、限期履职判决。 **每种工具有各自适用的场合，不能叠着用。** 行政诉讼法规定得很清楚：被告不履行法定职责的，判决其在一定期限内履行；而「被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的」，才判决确认违法。 **注意后半句那个条件：「判决履行没有意义」。所以逻辑是这样：能判履行的，就判履行；只有在履行已经没有意义的时候，才退而求其次，只确认违法。本案的履职条件已经成就——桥还在、障碍还在、水务局有能力出方案——那就应当判履行。而一旦判了限期履行，确认违法就已经包含在里面了。** 道理很朴素：法院命令你现在必须去做一件你本来早就该做的事，这句话本身就等于说「你之前没做是错的」。 **再单独加一句「确认你之前违法」，是重复的。一审就是这么错的：两项都判了。这类错误在实务中并不少见。** 很多起诉状会把「确认违法」和「责令履行」一起写上，法院有时也一并支持。看上去「更全面」，实际上是没分清两种判决的关系。 **分清之后，对当事人还有一个实际好处：判项更清楚，执行更有抓手。** 一份写着「确认违法」的判决，执行局拿到手里不好办——违法已经确认了，然后呢？ **一份写着「六十日内提出清障计划和实施方案并报批」的判决，执行局知道该看什么、该催什么。把三种判决放在一张表里想，会更清楚（这里用文字说）：情形一：该做、能做、还没做**——判限期履行，写明做什么、多久做完。本案二审就是这一种。 **情形二：该做、已经做了**——履行已无必要，判确认违法。前面巴南盲道案就是这一种。 **情形三：该做、但客观上做不到了**——比如标的物已灭失、事项已无实现可能，也判确认违法。 **三条路，指向同一个问题：现在还能不能改变现实。能改变，就判改变；不能改变，就判评价。这个思路，比死记条文好用得多。**

判项要写到「能验收」的程度

**二审还改了一处，这一处更实用：把「依法履行职责」写成了具体动作。** 一审的判项是「责令被告对涉案桥梁存在的缩窄行洪通道、阻碍河道过水、行洪等安全隐患情形，依法履行职责」。 **这句话看着挺全，其实没法执行。** 什么叫「依法履行职责」？出个方案算不算？开个会算不算？发个函算不算？ **执行局没法判断，行政机关也没法交差。** 二审改成：六十日内履行「提出清障计划和实施方案」的法定职责，并按程序报县政府批准后依法实施。 **三个要素齐了：时间（六十日）、动作（提出方案）、后续（报批并实施）。这才是可以验收的判项。这一点，对所有打行政官司的人都有直接价值：诉讼请求要写到「可执行」的程度。写「判令被告依法履行法定职责」，法院可能判你赢，你也拿不到东西。写「判令被告在六十日内对某某事项作出处理并书面告知原告」，才有抓手。同样的道理，在政府信息公开、工伤认定、行政许可各类案件里都成立。** 请求写得越具体，法院越好判，执行越好办，对方越难拖。 **反过来说，如果请求写得太抽象，法院有时会以「诉讼请求不明确」要求补正，白白耽误时间。这不是文字技巧，是诉讼技术。再补一句：判项明确，对执行程序意味着什么。行政机关不履行判决，当事人可以申请强制执行。**执行法院拿到判决，第一件事是看「判了什么」。 **判「依法履行职责」，执行法院没法立案——因为不知道要执行什么行为、执行到什么程度算完成。判「六十日内提出清障计划和实施方案并报批」，执行法院就能盯：六十天到了没有？方案出了没有？报批了没有？这就是「可执行性」的差别。所以写诉请的时候，不妨反过来想：如果对方不履行，我拿这份判决去执行，执行法官看得懂吗？看不懂，就说明请求写得还不够具体。**

赵律师点评：桥挡了水、路堵了人，该找谁

**第一顺位：河道主管机关。** 河道内的阻水障碍物，清障职责在水行政主管部门。发现有桥梁、围堰、堆土、养殖网箱阻碍行洪的，找水务局（有的地方叫水利局）。 **第二顺位：防汛指挥机构。** 汛期临近、隐患紧急的，可以向防汛指挥机构反映。这类机构有权调度、有权下令清除，处理速度通常比常规渠道快。 **第三顺位：属地政府。** 清障方案要报县级人民政府批准，强行清除也由县级人民政府组织。所以这件事从一开始就不是水务局一家能办完的，找政府同样有效。 **第四顺位：检察机关。** 如果反映多次、隐患仍在，可以向检察机关提供公益诉讼线索。本案就是这条路径走通的。 **这里要说清一个很多人关心的问题：桥是村里集资修的、或者是企业建的，拆了要不要赔？要区分两种情形。一种是合法建造、后来因规划调整需要拆除的**：该补偿的补偿，走征收补偿或者协商程序。 **另一种是违法设障、本来就不该建的**：依法清除，谈不上补偿；造成损失的，还可以追究设障者责任。 **本案属于哪一种，判决没有展开，但从「弃用桥梁」「阻碍行洪」的表述看，重点在清障，不在补偿。这也提醒一句：遇到拆除，先弄清自己的建筑是不是合法。** 合法的，理直气壮谈补偿；不合法的，谈「少损失」比谈「不给钱就不拆」现实得多。 **最后提醒一个时间点：汛期。** 涉水隐患有一个特点：平时看不出来，来水就要命。所以这类事情不能等，反映的时候要把「汛期将至」讲清楚，必要时附上历史水位、受灾照片。 **紧迫性，是推动行政机关优先处理的现实理由。补一个汛期的时间账：什么时候反映最有效。汛前。主汛期一般在六月到九月，各地不同。**汛前是防汛准备阶段，各级防汛指挥部要排查隐患、编制预案、落实责任。**这个时候反映，正好落在他们的工作节奏里。汛中反映，往往只能应急；汛后反映，容易被「今年先过去，明年再说」拖掉。所以同样是反映，时间点不同，效果差很远。这一点，适用于所有涉汛、涉冬、涉节的隐患：赶在节点前说，比事后说有用。再补一句：反映涉水隐患，最好带三样材料。一是位置图**（河道名、坐标、附近地标）；**二是现状照片**（桥体、河道、阻水部位）；**三是历史水情**（往年最高水位、受淹范围）。 **三样齐了，对方一眼就能判断「要不要马上处理」。没有这三样，往往要来回问几轮。**

两份判决、一个道理：行政判决要「解决问题」

**把一审和二审放在一起看，会发现一个有意思的对照。** 一审判得更「全」：既确认违法，又责令履职。 二审判得更「实」：只判履职，但把履职的内容和时间写死了。 **哪一种对老百姓更有用？答案很清楚：第二种。** 因为当事人要的不是一句「你错了」，是「桥什么时候能拆、水什么时候能过去」。 **这也是近年来行政审判的一个明显取向：从「给个说法」转向「解决问题」。体现在三个地方：一是判决内容具体化。**能不写「依法履职」就不写，尽量写到时间、动作、标准。 **二是重视实际履行。**判了不执行，可以申请强制执行，法院也可以向监察机关、上级机关发送司法建议。 **三是鼓励实质化解。**能通过协调、督促在诉讼中解决的就解决，本案二审之所以只判一项，也是因为问题本身可以在履行中解决。 **对当事人的启示是：起诉的时候，把「我要什么结果」想清楚。如果你要的是「认定对方错了」，那确认违法就够了。如果你要的是「事情办成」，那请求一定要落到具体动作上。两者可以同时提，但要有主次。这一点，和前面讲物业、拆迁、工伤那些案子，是同一个道理：诉讼请求写得准，比写得多重要。最后补一个费用问题：清障的钱谁出。原则上是「谁设障、谁清除」。找不到设障人、或者设障人拒不清除的，由河道主管机关或者县级以上政府组织清除，费用由设障人承担；**设障人无力承担的，实践中往往由财政兜底。 **这就带来一个现实问题：如果设障的是历史遗留的桥梁、道路、水利设施，责任主体可能早就没了。这时候，清障就变成了政府的一项公共服务支出。这也解释了为什么有些隐患拖了很多年——不是不知道该清，是没人愿意出这笔钱。公益诉讼的作用，就是把「该不该出」这个问题逼到台面上。**

河道主管机关收到检察建议后未提出清障计划和实施方案、未报请县级人民政府批准并责令设障者限期清除的，属于未依法正确履行职责；履职条件已成就的，法院应当判决限期履行并明确期限和内容，不再单独判决确认违法，因为限期履行本身已经包含了对不作为的否定评价。