参考案例湖北省天门市人民检察院诉天门市拖市镇人民政府不依法履行职责行政公益诉讼案

一、案情速览

湖北省天门市拖市镇人民政府没有办理农用地转为建设用地的审批手续，也没有依法开展环境影响评价，就与拖市村村民委员会签订《关于垃圾场征用土地的协议》，租用该村五点一亩农用地建设垃圾填埋场，用于镇区生活垃圾填埋。填埋场运行中未按「三同时」要求建设防渗等污染防治设施，对周边环境造成严重污染。

检察院发出检察建议后，镇政府采取了一些整改措施，但覆土不到一米，覆土下仍是大量垃圾。检察院委托省环境科学研究院检测，周边地下水样中铬、铅超标严重，渗滤液含重金属、氨氮、磷等污染物；专家评价认为具有典型垃圾渗滤液污染特征，若不处理，将对周边水体和汉江造成持续十五到二十年的长期生态污染风险，建议清挖转运、渗滤液送污水处理厂、原址回填土壤绿化。

检察院提起行政公益诉讼，请求确认镇政府建设、运行垃圾填埋场造成周边环境污染的行政行为违法，并判令其继续履行综合整治职责。二〇一八年三月十九日，法院判决：确认建设、运行垃圾填埋场的行政行为违法；责令镇政府对垃圾填埋场采取补救措施。

二、裁判要点提炼

乡镇人民政府为处理生活垃圾而建设、运行垃圾填埋场，属于履行职权的行为，但同样必须依法进行：未办理农用地转用审批、未开展环境影响评价、未建设污染防治配套设施的，属于履行职权过程中的违法行为。

治理污染是该违法行为产生的法律义务，不因填埋场关停而消灭；行政机关未完全履行的，人民法院应当判令其继续采取综合整治等补救措施，消除污染、修复生态。

三、赵律师点评

镇政府自己建的垃圾场，把地下水弄脏了

**这个案子的被告很特殊：不是企业，是一级政府。事情的起因也不恶劣：镇里要处理生活垃圾。** 垃圾总得有个地方去。拖市镇政府在拖市村找了一块五点一亩的农用地，和村委会签了《关于垃圾场征用土地的协议》，租下来建填埋场。 **到这里，出发点是可以理解的。问题出在三个「没办」上。第一，没办农用地转用审批。**那是农用地，要变成建设用地，得依法办理转用手续。 **第二，没做环境影响评价。**垃圾填埋场的渗滤液是强污染源，属于必须环评的项目。 **第三，没建污染防治设施。**污染防治设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，这就是「三同时」。填埋场连防渗工程都没按规范建。 **三个「没办」叠在一起，结果可以预见：垃圾渗滤液往下渗。检察院介入后，先发检察建议。** 镇政府也动了：覆土。 **但覆土不到一米，覆土下面还是大量垃圾。这就像屋里漏水，拿块布盖住地面，水还在墙里。接下来是本案最有分量的一段：检测。** 检察院委托湖北省环境科学研究院，对填埋场渗滤液和周边地下水取样检测。结果是：周边地下水样中铬、铅超标严重；渗滤液中含有重金属、氨氮、磷等污染物。 **专家评价的结论更重：具有典型垃圾渗滤液污染特征，严重影响当地居民健康和生态安全；** 现存垃圾随着时间推移还会持续产生渗滤液，若不采取措施，将对周边水体和汉江造成十五到二十年的长期生态污染风险。 **「十五到二十年」这个数字，是本案判决的重要依据。** 因为它说明：这不是一个「已经过去」的问题，是一个「还在往前走」的问题。 **判决支持了两项请求：确认建设、运行填埋场的行政行为违法；责令采取补救措施。注意第二项的表述：不是「消除污染」，是「采取补救措施」。为什么这么写？下一节讲。补一个技术细节：为什么「覆土不到一米」等于没整改。垃圾填埋场的封场覆盖，是有层次要求的：**防渗层、排水层、覆盖土层、植被层，每一层都有厚度和材料要求。 **覆土的作用，一是隔绝雨水下渗（减少渗滤液产生），二是提供植被生长的基础，三是控制气体逸散。覆土不到一米，且下面是大量垃圾，这三项作用都实现不了。说白了：这不是「整改」，是「盖上被子」。所以检察院没有认可，法院也没有认可。再补一句：为什么「镇政府」成了被告。因为建场、运行都是它做的。这也说明一个道理：行政机关的「职权行为」同样受合法性约束。不会因为「出发点是好的」，就免于审查。**

建公用设施也要走手续：农用地转用与环评

**很多人有一个误解：政府自己建的公用设施，手续可以从简。法律上没有这条。土地管理法讲得很清楚：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。** 这个手续不是形式。它背后是耕地保护、是用途管制、是「这块地能不能盖东西」的底线判断。 **环境影响评价法同样没有给政府项目开口子。** 垃圾填埋场这类项目，属于应当编制环境影响报告书（表）、报批、验收的类别。没有环评就开工，是违法建设。 **「三同时」也不是建议，是法定义务。** 污染防治设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。填埋场最核心的污染防治设施就是防渗系统——它决定了渗滤液会不会往下走。 **这三个手续，缺一个都可能出问题；三个全缺，几乎必然出事。这里要说清一个法律上的区分，因为它决定了判决怎么写。镇政府建垃圾场，是不是「行政行为」？** 判决的回答是：是。它为处理生活垃圾、改善居民生活环境而建设、运行填埋场，是一种履行职权的行为，属于行政行为。 **既然是行政行为，就要受合法性审查。所以本案的审理逻辑是：先看这个行为合不合法，再看违法之后该怎么办。第一步，确认违法。**未批先建、未评先建、未建防治设施，违法性很清楚。 **第二步，处理后果。**违法建设的行为已经完成，填埋场已经关停，撤销没有意义——垃圾还在那儿。 **这时候法院能做的，是让行政机关把后果收拾干净。这就是「补救措施」的来源。行政诉讼法上，这属于确认违法判决＋责令采取补救措施的组合。顺便说一句：本案没有判「赔偿」，因为这是公益诉讼，原告是检察院，不是受害村民。** 村民如果因为地下水污染受了损——比如井水不能喝、农作物减产——可以另行主张民事赔偿或者申请国家赔偿。 **两条线，不冲突。再说清一个审批层级的问题，它在实务中很容易搞错。农用地转用审批，按土地利用年度计划分批次、按权限报批。**涉及永久基本农田的，权限在国务院；其他耕地，按面积和规划确定的权限分级审批。 **换句话说：不是「县里点头就能占」。本案的镇政府，连最基本的转用手续都没有办，属于典型的「未批先建」。这类问题的后果不只是「违法」，还包括：项目无法验收、设施无法确权、后续无法办理任何合法手续。一个违法的垃圾场，从建成那天起就注定要拆或者要改。**

为什么判「采取补救措施」，而不是判「消除污染」

**这个判项的措辞，值得单独讲一讲，因为它体现了法院的一种克制。检察院的请求是：判令被告继续履行对关停后垃圾填埋场环境进行综合整治的职责，消除污染，修复生态。法院判的是：责令被告对垃圾填埋场采取补救措施。为什么不直接判「消除污染、修复生态」？因为司法权不能替行政机关决定技术方案，也不能定一个做不到的标准。「消除污染」四个字写在判决书里很好看，可执行起来会遇到三个问题：一、标准由谁定？**土壤、地下水修复到什么程度算「消除」？这需要技术规范和环境质量标准来判断，不是法院能拍板的。 **二、方案由谁出？**清挖转运、渗滤液处理、原址回填绿化，这三步怎么排、做多久、花多少钱，属于行政专业判断。 **三、做不到怎么办？**如果判决写「消除污染」，而技术上短期无法完全消除，行政机关就陷入了「判了也完不成」的境地，执行程序反而卡住。 **所以法院选择了一个「能推动事情往前走」的表述：采取补救措施。这个表述的好处是：它把义务确定下来，把方案留给专业判断，把监督留给执行程序。是不是太软？看结果：判决同时确认了建设、运行行为违法。这两项合起来，行政机关的空间其实很小：违法已经定了，补救必须做，做不好可以被追问。而且专家意见已经进了卷宗：清挖转运、渗滤液送污水处理厂、原址回填土壤绿化。这三条，实际上给「补救措施」画出了路线图。这也是本案的一个方法论价值：技术问题交给专家，法律问题交给法院，两者在判决里对接。对当事人来说，这条经验同样有用：** 打这类官司，光说「污染很严重」没用，要说「污染物是什么、超标多少倍、会持续多久、该怎么治」。 **一份有资质机构出具的检测报告，比一百句控诉有力。本案的检测和专家评价，就是这么用的。补一层：补救措施怎么被监督。判决生效后，行政机关要制定方案、组织实施；检察机关可以跟进监督；法院可以要求报告履行情况。如果长期不履行，还可以申请强制执行，或者由检察机关提起后续监督。这条链条，比判决本身更重要。因为环境修复是以「年」为单位的事，判决只是起点。对当事人来说，这意味着：拿到判决不是结束，盯着履行才是。**

赵律师点评：住在垃圾场旁边，怎么维权

**第一步：先弄清楚这个垃圾场是「谁的」。** 是镇里建的、县里建的、还是企业运营的？这决定了你该找谁、告谁。 **怎么查？申请政府信息公开。** 立项批复、用地审批、环评文件、运营单位、封场方案，这些都可以申请公开。**这是最省力的一步，很多人却不用。第二步：把「有味」变成「超标」。** 气味、蚊蝇、水发黑，是感受；铬、铅超标，氨氮、磷超标，是事实。 **有条件的，可以委托检测；没条件的，可以请生态环境部门来监测，并要求出具结果。第三步：举报到有职权的部门。** 生态环境部门管污染，自然资源部门管用地，城管或住建部门管垃圾处理设施，属地政府负总责。 **多头反映不是撒网，是让每个部门都在自己的职责范围内留下记录。第四步：如果身体健康受损，及时就医并保留证据。** 这类案子的因果关系认定很难，但病历、诊断、时间线，都是将来主张赔偿的基础。 **第五步：向检察机关提供公益诉讼线索。** 本案就是这条路径。农村人居环境、地下水污染，都在公益诉讼的关注范围内。 **第六步：注意一个特殊途径——如果污染源是政府建设的设施，可以主张国家赔偿。** 本案判决确认了镇政府建设、运行填埋场的行为违法。这份确认，就是后续主张赔偿的「前置认定」。 **这里要提醒一点：国家赔偿有申请期限，一般是自知道或者应当知道侵权之日起两年内。别等判决生效好几年才想起来。最后说一句现实的话：这类案子，村民最怕的是「告了也没用」。本案给出的答案是：有用，但慢。** 从建场到判决，跨越了好几年；从判决到真正修复，可能还要几年。 **可如果不告，那十五到二十年的污染风险，就没人管。这就是公益诉讼的意义：它不保证快，但保证有人负责。补一个现实问题：村民的饮用水怎么办。地下水被污染，最直接的影响是喝水。短期办法：**改用集中供水、安装净水设备、由地方政府组织送水。 **长期办法：**纳入农村供水保障工程，或者实施水源替代。 **这些都属于属地政府的职责。所以遇到这类问题，除了反映污染，还要同时反映「饮水困难」——后者往往能更快得到响应。这不是绕开法律，是找对紧急的那一头。再补一句：气味、蚊蝇这些「说不清」的损害，也可以主张。民法典把「相邻关系」和「环境污染责任」都写进去了。长期恶臭、蚊蝇滋生、影响居住，可以要求停止侵害、排除妨碍。难点在举证：**要证明「长期」「持续」「超出容忍限度」。 **所以平时记录很重要：**日期、时段、风向、持续时间。

关停不等于完事：治理义务跟着责任走

**本案确立的规则，一句话可以概括：谁污染，谁治理；治理义务不因设施关停而消灭。这句话在实务中经常被误解。** 很多行政机关的思路是：场子关了、人散了、事就完了。 **可垃圾还在土里，渗滤液还在往下走。关停只是停止了「继续产生」，没有解决「已经产生」。** 判决的表述很准确：治理该垃圾填埋场是镇政府违法后应承担的一种法律义务，其应当在未完全履行时继续履行整治义务；「消除污染、修复生态」是承担法律责任的形式。 **注意「继续履行」这四个字。** 它意味着：履行的起点不是判决之日，是违法行为发生之日；中间做过一点（覆土不到一米），不算完成。 **这个逻辑，在另外几类案子里同样成立：耕地被破坏的**，罚了款、判了刑，复垦义务还在（本批后面就有这样的案子）。 **林地被毁的**，补种了苗木，还得管护到成活。 **河道被占的**，人撤了，障碍物还得清。 **共同点是什么？恢复原状是一种「状态义务」，不是「行为义务」。** 行为做完了，状态没恢复，义务就没完成。 **这一点，对老百姓维权特别有用。** 你去反映问题，对方说「已经处理了」「已经关停了」「已经处罚了」，你可以接着问：**污染消除了吗？生态修复了吗？验收了吗？这三个问题，就是本案判决给出的追问方式。最后说一句制度层面的话。** 农村生活垃圾处理是一个普遍难题：镇一级财力有限、选址困难、运营能力弱。本案的镇政府，某种程度上也是这种困境的产物。 **但困境不能成为违法的理由。该办的手续要办，该建的设施要建，该花的钱要花。因为污染一旦发生，治理的成本远高于预防的成本——本案那十五到二十年的风险，就是账。最后补一句封场后的长期监测。垃圾填埋场封场，不等于风险结束。**渗滤液还在产生，沼气还在释放，沉降还要持续多年。 **规范要求封场后进行长期监测：地下水、地表水、大气、沉降。这一项最容易被忽略，也最容易出问题。所以看一个填埋场整改得好不好，不只看「盖没盖土」，还要看「有没有监测井、有没有监测数据、数据是否公开」。**

乡镇人民政府建设、运行垃圾填埋场属于履行职权的行政行为，同样必须办理农用地转用审批、开展环境影响评价、建设污染防治设施；未办即建的，法院应确认违法。治理义务不因填埋场关停而消灭，未完全履行的应判令继续采取综合整治等补救措施，具体技术方案交由行政机关依专业判断实施。