参考案例安康铁路运输检察院诉陕西省紫阳县自然资源局不履行土地监管职责公益诉讼案

一、案情速览

二〇一七年十二月起，某合作社非法占用陕西省紫阳县永久基本农田零点二〇三公顷，开办生猪养殖厂。紫阳县自然资源局于二〇一八年七月作出停止违法行为、罚款及退还土地恢复土地种植条件的行政处罚，但未及时申请强制执行。

二〇二一年六月，紫阳县人民检察院发出检察建议；八月十八日，自然资源局书面回复。二〇二二年五月，检察院跟进调查发现：自然资源局收到检察建议后，仅督促合作社缴清罚款，未监督其退还土地、恢复种植条件，对继续非法占用永久基本农田的行为未依法监管。同年六月，自然资源局按要求将「三区三线」划定情况提交省自然资源厅，案涉地块按规则作了调整，调整申请在诉讼阶段仍在审批中。

二〇二二年八月十二日，法院判决：责令紫阳县自然资源局依法对某合作社非法占用基本农田零点二〇三公顷的违法行为继续履行土地监督管理职责。

二、裁判要点提炼

对「未批先建」等擅自改变土地用途的违法行为，行政机关作为被告提出后续补办用地审批手续等抗辩理由的，人民法院应当审查其是否依法全面履行了监管职责，补办手续不构成未依法履职的法定阻却事由。

行政处罚作出后未及时申请强制执行，致使处罚内容落空、违法状态持续的，属于未依法全面履行监管职责。

三、赵律师点评

零点二〇三公顷基本农田上的猪场，站了四年半

**先看时间。二〇一七年十二月**，某合作社开始在永久基本农田上建生猪养殖厂，占地零点二〇三公顷。 **二〇一八年七月**，紫阳县自然资源局作出行政处罚：停止违法行为、罚款、退还土地、恢复土地种植条件。 **处罚内容很完整。**停止、罚款、退地、恢复，四件事一件不少。 **问题是：处罚作出后，没有申请强制执行。二〇二一年六月**，检察院发出检察建议。 **二〇二一年八月十八日**，自然资源局书面回复。 **二〇二二年五月**，检察院跟进调查，发现两件事： **一、只督促缴清了罚款。二、没有监督退还土地、恢复种植条件；对继续非法占用永久基本农田的行为，也没有依法监管。换句话说：钱收了，地没还。二〇二二年六月**，自然资源局把「三区三线」划定情况提交省自然资源厅，案涉地块按规则作了调整。**到诉讼阶段，调整申请还在审批中。二〇二二年八月十二日，判决：责令继续履行土地监督管理职责。从二〇一七年十二月到二〇二二年八月，四年零八个月。一个猪场，在永久基本农田上站了四年半。这四年半里，有一份内容完整的处罚决定，但没有一天被执行到位。这个案子最扎心的地方就在这里：不是没处罚，是处罚没有牙齿。补一个换算：零点二〇三公顷是多少。一公顷等于十五亩，零点二〇三公顷约合三亩。三亩地，建一个生猪养殖厂。三亩，对一户农家来说，可能就是一季的口粮；对国家来说，是基本农田红线里的一小块。数字小，性质重。这也是基本农田案件的共同点：标的不大，但它是「红线」，不能拿面积大小来衡量。再补一句：为什么这个案子最后只判「继续履行」。因为猪场还在、地还被占着，履职条件仍然具备。能判履行，就不判确认——**这是判决类型化的基本顺序。

罚了不执行，等于没罚

**这是本案最有普适价值的一条规则。行政处罚决定书不是终点，是起点。当事人不履行，行政机关要做什么？第一步，催告。**书面催告当事人履行义务。 **第二步，加处罚款或者滞纳金。**逾期不缴纳罚款的，可以按日加处。 **第三步，申请人民法院强制执行。**这是关键一步——行政机关自己没有强制拆除的权力，必须走非诉执行程序。 **第四步，申请执行有期限。**一般是自期限届满之日起三个月内。 **本案的自然资源局，卡在第三步和第四步上。** 它做了处罚，然后……就放在那儿了。 **结果是什么？罚款：**督促之后缴了。 **退还土地、恢复种植条件：**没执行。 **继续占地：**没人管。 **这就是「处罚空转」。为什么会出现这种情况？原因很现实：**申请强制执行要材料、要时间、要跑法院，还可能被裁定不予受理；相比之下，「已经处罚了」这句话写进回复里，最省事。 **可法律看的不是你写了什么，是你做到了什么。判决的表述很直接：行政处罚作出后未及时申请强制执行，致使处罚内容落空、违法状态持续的，属于未依法全面履行监管职责。这句话，可以套用到很多场景：环保处罚**不执行，企业照旧排污； **违建处罚**不执行，房子照旧立着； **欠薪处罚**不执行，工人照旧拿不到钱。 **共同点：处罚决定躺在卷宗里，现实一点没变。对老百姓来说，这条规则可以这么用：** 你拿到一份处罚决定书（或者被告知「已经处罚」），可以问：**罚款缴了吗？违建拆了吗？地退了吗？有没有申请法院强制执行？如果答案是「还在督促」，那基本等于「没执行」。补一层：加处罚款是什么。当事人逾期不缴纳罚款的，行政机关可以每日按罚款数额的一定比例加处罚款。它的作用是催缴，不是创收。加处罚款也要有决定、有告知，超过法定期限同样要申请法院执行。实务中，很多案子连「加处罚款」这一步都没走，直接就放着了。这就是「处罚空转」的典型形态：决定书在，执行动作没有。**

「以后补办手续」不是不履职的理由

**本案的第二个争点，是行政机关的一个抗辩：地块的「三区三线」划定作了调整，调整申请正在审批，以后可以补办用地手续。这个抗辩，听起来很有道理：既然以后能合法化，现在何必强拆？法院没有接受。判决的表述是：被告提出的后续补办用地手续等理由，不属于其未依法全面履职的法定阻却事由。为什么？三层道理。第一，补办手续要以符合条件为前提，不是想补就能补。** 永久基本农田的占用，原则上不允许补办；即便规划调整，也要经过严格的论证、报批程序。**「在审批中」不等于「会批准」。第二，审批期间，违法状态仍在持续。** 地在被占，种植条件在被破坏。**这段时间的损害，不会因为将来批了就被抹掉。第三，如果「正在补办」可以成为不查处的理由，那所有违法占地都能用这句话拖。拖到规划调整、拖到人事变动、拖到没人记得。这条规则，对行政机关是一个提醒：规划调整是「将来怎么办」的问题，查处违法是「现在怎么办」的问题，两条线要分开走。对老百姓来说，这条规则给了你一句很有用的话：「手续在办」不是「手续已办」；在批准之前，违法状态就得处理。这句话，在违建、占地、改变用途各类纠纷里都能用。再补三种常见的「阻却事由」抗辩，以及它们为什么站不住。第一种：「手续在办」。**补办审批要以符合条件为前提，在批准前违法状态持续。 **第二种：「已经处罚过了」。**处罚是手段，执行到位才是目的。 **第三种：「当事人在申诉、复议、诉讼」。**复议诉讼期间，除非决定被撤销或者停止执行，否则不影响履行。 **三种说法，共同点是「用程序拖实体」。法院的态度很明确：程序可以走，义务不能停。再补一句实务：为什么「申请强制执行」这么关键。因为行政机关没有强制拆除的权力。**除法律明确授权的少数情形，拆除违法建筑必须走司法程序。 **不申请，就等于「想拆也拆不了」。而申请有期限，逾期可能不被受理。所以「没申请」不只是失职，还可能让整个处罚永久落空。**

赵律师点评：基本农田被占，怎么反映才有效

**第一步：判断是不是永久基本农田。这是全部分析的起点。**永久基本农田有划定成果、有图斑、有公示。可以到县自然资源局查询，也可以看村里的公示牌。 **为什么这一步最关键？**因为永久基本农田和一般耕地，处理路径完全不同：前者原则上只能拆除复耕，后者在符合条件时可以补办。 **第二步：把「占了多少」算清楚。** 亩、公顷、平方米，换算清楚。**有图斑的，记下图斑编号；没有的，用手机地图量面积、拍参照物。第三步：书面举报，写清五要素。地点**（到村、到组、到地块）、**主体**（谁占的）、**面积**、**时间**（什么时候开始）、**现状**（建了什么、种没种）。 **五要素齐全，才叫「可核查的线索」。第四步：要求书面答复，并跟踪三件事。立案了吗？处罚了吗？执行了吗？第三问最重要，也最少人问。第五步：如果处罚作出了但没执行，可以继续反映「未申请强制执行」。这是一个很具体的切入点，比笼统说「不管」有效得多。第六步：向检察机关提供公益诉讼线索。第七步：如果地是你承包的，可以另行主张民事权利。** 要求停止侵害、恢复原状、赔偿损失。**注意诉讼时效，一般为三年。最后提醒一句：不要指望一次举报就解决。** 本案从违法占地到判决，四年半；从检察建议到判决，一年多。 **这类事情的规律是：反映—回复—复查—再反映。谁能坚持复查，谁的问题就先解决。补一个查处罚决定的办法。行政处罚决定一般要依法公开。**可以在部门官网、信用中国等平台查询，也可以直接向作出机关申请查阅、申请政府信息公开。 **查到之后看三件事：**处罚内容是否完整（有没有「退还土地、恢复种植条件」）、有没有送达、有没有执行记录。 **第三件事最难查，但最关键。因为「处罚了」和「执行了」，是两回事。再补一句：举报之后，可以要求「书面告知处理结果」。这是法定要求，不是人情。拿不到书面答复，可以复议、可以起诉。**

永久基本农田，为什么是「不能碰」的那条线

**这个案子里的零点二〇三公顷，按亩算大约三亩。三亩地，听起来不多。可它是永久基本农田。永久基本农田的制度定位，是「保障国家粮食安全的底线」。** 它的管理有几条硬规则： **一、不得擅自占用。**建设项目选址确实难以避让的，要经过论证、报批，并补划同等数量质量的耕地。 **二、不得改变用途。**不能挖塘养鱼、不能种树挖湖、不能建窑建坟、不能建房建厂。 **三、不得以「农业设施」为名搞非农建设。**本案的生猪养殖厂，就是典型：名义上是养殖，实质上是非农建设。 **四、占用要复耕。**违法占用的，拆除、恢复种植条件。 **这四条，构成了「不能碰」的具体含义。为什么这么严？因为耕地的问题不可逆。土层是几百年形成的，挖掉一层，短期补不回来。这也是为什么，本案判决用的是「继续履行」——不是「重新处理」，是「接着做，直到做到」。对普通读者的意义在于：** 如果你家的承包地在永久基本农田范围内，别人要租去搞养殖、挖塘、建厂，你要多想一步：**这个项目能不能落地？手续有没有？将来地还能不能种？租出去拿了几年租金，地毁了，损失是长期的。这一点，比任何法律条文都实在。最后补一句：基本农田图斑怎么查。永久基本农田有划定成果，落地上图，形成图斑。查询途径：**向县级自然资源部门申请查询；看村里的公示图、公示牌；有些地方开通了线上查询。 **查到图斑编号，举报时写上，处理效率会明显提高。因为对方不用再去核「这块地是不是基本农田」，直接进入「谁占的、怎么处理」。再补一个现实提醒：租地搞养殖，先查三件事。一查地类**（是不是基本农田）；**二查规划**（在不在禁养区、限养区）；**三查手续**（设施农业用地备案、环评）。 **三样都过，再签合同、再动工。本案的合作社，三样大概都没查。结果：罚款、判刑、拆场、复垦，一样不少。**

对未批先建、擅自改变土地用途的违法行为，行政机关作出处罚后未及时申请强制执行，致使处罚落空、违法状态持续的，属未依法全面履行监管职责；以「后续补办用地手续」「规划调整在审批中」抗辩的，不构成法定阻却事由，法院应判令继续履行土地监督管理职责。