参考案例浙江省永嘉县人民检察院诉浙江省永嘉县自然资源和规划局不履行土地复垦监管职责行政公益诉讼案

一、案情速览

二〇一七年十月，某置业公司为开发浙江省永嘉县二十号地块工程建设项目，申请临时使用南城街道前三村、中兴村三十点七二亩土地作为施工便道和民工宿舍，提交了临时用地土地复垦方案，缴存土地复垦费用九十九点七九万元。按方案，该临时用地应在主体项目完工后立即复垦。

工程竣工交付超过一年，某置业公司仍未履行复垦义务。永嘉县自然资源和规划局仅于二〇二一年五月六日就复垦工作函告该公司，此后未再采取有效督促措施，也未没收复垦保证金。自二〇二一年九月二十七日起，永嘉县人民检察院通过检察建议等方式多次督促，涉案临时用地上的建筑虽已拆除，但复垦工作迟迟未完成，土地资源和生态环境长期处于被侵害状态。

检察院提起行政公益诉讼。审理中，法院以修复生态环境为根本目标，通过现场勘查、专案会商等方式，督促自然资源和规划局与某置业公司确定复垦设施配置、出台复垦方案，最终完成复垦。检察院经报请省人民检察院同意，以诉讼请求全部实现为由撤回起诉，法院裁定准许。

二、裁判要点提炼

临时用地使用人应当按照土地复垦方案履行复垦义务；自然资源主管部门对临时用地复垦负有监督管理职责，仅函告使用人而未采取有效督促措施、未依法处理复垦保证金的，属于未依法履行监管职责。

行政公益诉讼审理中，人民法院可以促成行政争议实质性化解；行政机关依法履职、公共利益受侵害状态已消除，检察机关以诉讼请求全部实现为由申请撤回起诉的，人民法院可予准许。

三、赵律师点评

九十九点七九万复垦保证金躺在账上，地却荒着

**这个案子的数字很具体，值得一个一个看。三十点七二亩**——临时用地面积，用作施工便道和民工宿舍。 **九十九点七九万元**——缴存的土地复垦费用，折合每亩约三点二五万元。 **一份土地复垦方案**——申请临时用地时提交的，写明了复垦的标准和时限。 **三个数字，本来是一套完整的约束：用地要方案，方案要押金，押金保复垦。结果呢？** 工程竣工交付超过一年，地没复垦。 **自然资源和规划局做了什么？** 二〇二一年五月六日，就复垦工作函告某置业公司。 **然后就没了。** 没有后续督促，没有约谈，没有限期整改，**也没有没收那九十九点七九万元保证金。这才是本案最刺眼的地方。** 保证金就在账上，没收程序一启动，企业立刻就会有反应。**可这道最简单的杠杆，没人去扳。二〇二一年九月二十七日起，检察院多次督促，发检察建议。涉案临时用地上的建筑拆了——这一步做了。但复垦没完成——这一步一直没做。「拆了」和「复垦了」是两件事。** 拆掉临时建筑，只是把地面上的东西清走；复垦是把土地恢复到能耕种的状态：清运建筑垃圾、回填好土、平整、配套灌排。 **前者是清场，后者是修复。很多临时用地就卡在这一步：场清了，地荒着。最后是法院推动解决的。** 审理中，法院现场勘查、专案会商，督促行政机关和企业确定复垦设施配置、出台复垦方案，复垦完成。 **检察院报请省人民检察院同意后，撤回起诉。请注意「报请省人民检察院同意」这个程序。** 撤回起诉不是承办人一句话的事，要层层报批。**这个细节说明：公益诉讼的「撤」，是有把关的。补一个期限常识：临时用地能用多久。一般不超过二年；建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施项目，可以适当延长。期限届满，就要复垦、要交还。本案的临时用地是二〇一七年十月批的，工程竣工交付又过了一年多，复垦仍没做——**期限早就过了。所以这不是「还在期限内慢慢来」，是「已经超期还占着」。这个定性，决定了后面所有讨论的起点。再补一句：临时用地的「临时」，是有法律含义的。它意味着「不改变土地所有权、不办理永久建设手续、到期必须恢复」。一旦超期不复垦，它就从「临时」变成了「违法占地」。

临时用地不是「先用着再说」：方案、保证金、验收三道闸

**临时用地这个制度，很多企业和村干部都理解偏了。常见的理解是：临时用地就是「先借着用，用完还回去」。法律上的要求比这个重得多。第一道闸：审批。** 临时用地要经批准，期限一般不超过二年；建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施项目，可以适当延长。**不是想用多久用多久。第二道闸：复垦方案。** 申请时要提交土地复垦方案，明确复垦的标准、措施、时限、费用。**这份方案不是走过场，它是将来验收的依据。第三道闸：复垦费用。** 使用人应当缴纳土地复垦费，专项用于复垦；不履行复垦义务的，这笔钱可以用来组织复垦。**本案的九十九点七九万元，就是这个性质。三道闸之外，还有一道：验收。** 复垦完成后，要由主管部门组织验收，达到标准的才算完成。 **本案卡在哪？卡在第二道和第三道的执行上。** 方案有，但没人按方案验收；费用缴了，但没人动这笔钱。 **这就是「制度空转」：该有的都有，该动的都没动。这里要说清一个常见的误解：保证金不是罚款。** 它的目的不是惩罚，是保障复垦。**所以正常的顺序是：先催复垦，不复垦就没收，用这笔钱组织复垦。而不是：缴了钱就没事了。这一点，对企业和村集体都是提醒：缴了复垦费，不等于买了「不复垦的许可」。义务还在，验收还要过。对老百姓来说，这条规则可以这么用：** 你家附近有临时用地（施工便道、工棚、堆料场），到期了没恢复，你可以问：**复垦方案在哪？保证金交了多少？验收了吗？这三个问题，比「怎么还不恢复」有力得多。补一层：复垦费与保证金的关系。实务中，有的地方收「土地复垦费」，有的地方收「复垦保证金」，名称不同，功能相近：**都是保障复垦的资金。 **区别在于：**费是预缴的成本，保证金是担保；前者用于组织复垦，后者在不履行时没收。 **本案缴存的是九十九点七九万元复垦费用。既然钱在，为什么不用？因为「用」需要一套程序：确认不复垦、作出处理决定、组织复垦、结算。程序不走，钱就躺在账上。再补一句：保证金为什么不退。很多人以为「地我用完了、房子拆了，钱就该退我」。不是。**要退，得先验收复垦合格。 **验收不合格，钱不退；拒不复垦，钱没收，用于组织复垦。这条逻辑，写在复垦制度里，也写在合同里。签临时用地协议时，这一条通常就在文本里——**只是很少有人细看。

法院在公益诉讼里能做什么：现场勘查、专案会商、实质化解

**本案没有判决，是撤诉结案。但这个过程很值得看。法院做了什么？三件事。第一，现场勘查。**到涉案地块看现状：建筑拆了没有、垃圾清了没有、地表什么状态。 **第二，专案会商。**把行政机关、企业叫到一起，谈方案：复垦设施怎么配、土方从哪里来、工期怎么排。 **第三，督促落实。**确定方案之后，盯着做。 **这三件事，严格说都不像「审判」，更像「协调」。但它们恰恰是这类案子最需要的。为什么？因为争的不是「谁对谁错」，是「怎么把地修好」。** 如果法院只是判一句「责令履行复垦监管职责」，然后呢？ 行政机关回去发个文，企业说没钱，地继续荒着。**判决生效了，问题还在。所以现在的行政审判，特别强调「实质性化解」。它的含义是：不只解决「合法性」问题，还要推动「实际利益」的实现。本案就是典型：**通过协调，把复垦方案定下来、把设施配起来、把活干完。 **这种做法，在制度上有依据：** 行政诉讼法规定，行政诉讼中可以调解（行政赔偿、补偿以及行政机关行使自由裁量权的案件）；公益诉讼虽不适用调解，但法院可以协调、督促。 **这里要区分清楚：「不适用调解」不等于「不能协调」。调解是处分权利，协调是推动履职。前者不许，后者鼓励。对当事人的启示：** 打这类官司，别只盯着「判没判我赢」。**要看「事办没办成」。如果对方在诉讼中把事办了，撤诉也是一个好结果。因为你要的本来就不是判决书，是那块地。再说一句实质化解的边界。协调不是「和稀泥」。**它不能以牺牲公共利益为代价，也不能让行政机关以此规避合法性审查。 **本案的协调是有底线的：**复垦必须完成、方案必须可行、验收必须通过。 **在这三条之下，怎么谈、谈多久，可以灵活。这也是行政审判「实质化解」的正确用法：**在合法的框架内，把事情办成。

赵律师点评：临时用地到期不复垦，谁能管、怎么管

**第一步：确认这块地是不是「临时用地」。** 看有没有临时用地批准文件、期限到没到、用途是什么。**这些信息可以申请政府信息公开。第二步：看有没有复垦方案、缴没缴复垦费。这两项是判断「能不能追」的关键。**有方案、有费用，追起来有依据；没有，就要先追问「当初怎么批的」。 **第三步：向自然资源部门反映。** 临时用地的审批和监管都在自然资源部门。**书面反映，写清地块位置、使用人、到期时间、现状。第四步：要求启动复垦费的使用程序。这一招最直接。**既然缴了复垦费，使用人不复垦，就应当用这笔钱组织复垦。**你可以直接问：这笔钱为什么不动？第五步：如果地是你承包的，可以主张民事权利。** 临时用地到期，承包地应当返还并恢复原状。**不返还、不恢复的，可以起诉要求返还土地、恢复原状、赔偿损失。第六步：向检察机关提供公益诉讼线索。第七步：注意一个时间点——临时用地期限届满。期限届满之日起，复垦义务就产生了；拖得越久，恢复越难、成本越高。所以反映要趁早。这里还要提醒一句：临时用地上的建筑拆了，不等于复垦完成。很多村民看到「房子拆了」就以为事情结束了，其实最关键的一步还没开始。验收，才是终点。补三个查临时用地的渠道。一看公示。**临时用地批准后，有的地方会在现场设立公示牌，写明用途、期限、复垦要求。 **二问村委。**临时用地一般要和村集体签协议，村里有底。 **三申请公开。**向自然资源部门申请公开该地块的临时用地批准文件、复垦方案。 **三条合起来，能还原出「这块地本来应该怎么用、什么时候还」。再补一句：村里的临时用地，最好在村民代表会议上过一遍。用地范围、期限、复垦责任、违约责任，写进协议。将来出了纠纷，这就是依据。**

保证金制度的另一面：为什么「没收」这么难启动

**本案有一个细节，值得往深里想一层：为什么行政机关宁愿发函，也不愿没收保证金？原因大概有三个。一是程序不熟。**没收保证金属于行政处理，要有依据、有告知、有送达，还可能面临复议、诉讼。**相比之下，发一份函最省事。二是怕影响项目。**临时用地背后往往是重点工程，没收保证金可能被理解为「跟项目过不去」。 **三是账不好算。**复垦实际需要多少钱、保证金够不够、剩余怎么退，需要核算。**算不清，就不敢动。这三个原因，本质上是「不愿承担决策成本」。可制度设计的初衷，恰恰是要让这个成本被承担。保证金的意义，不是收一笔钱，是让「不复垦」这件事变得有代价。如果这笔钱永远不动，制度就失效了。这也解释了为什么公益诉讼要盯住这一环：它不是要替行政机关做决定，是要让「该做的决定」被做出来。从更大的角度看，这类案子的价值在于「把制度接通」。方案—保证金—催告—没收—代为复垦—验收，这是一条链。断在哪一环，地就荒在哪一环。本案断在「没收」和「代为复垦」之间。判决（本案是撤诉）把这个断点接上了。对普通读者来说，记住这条链就够了：临时用地到期不复垦，不是「没办法」，是「有一整套办法没人用」。你可以照着这条链，一环一环地问。最后补验收这一环。复垦验收看什么？**土层厚度、平整度、灌排配套、土壤质量、有没有残存建筑垃圾。 **验收主体是自然资源主管部门，可以会同农业农村部门。验收通过，出具意见；不通过，继续整改。对村民来说，一句最实用的问话是：**这块地复垦验收了吗？验收意见能看一下吗？

临时用地使用人应按复垦方案履行复垦义务，自然资源主管部门负监管职责；仅函告使用人、未采取有效督促措施、未依法处理复垦保证金的，属未依法履职。行政公益诉讼中法院可现场勘查、专案会商，促成实质化解；公共利益受侵害状态消除、检察机关以诉请全部实现为由撤回起诉的，可予准许。