参考案例甘肃省岷县人民检察院诉甘肃省岷县茶埠镇人民政府未依法履行河道生态环境监督管理职责案

一、案情速览

甘肃岷县人民检察院在履职中发现，茶埠镇辖区内耳阳河河道有生活污水直排，河堤附近部分住户私设排污口。检察院向镇政府发出检察建议，镇政府书面回复表示整改，检察院于二〇二一年十二月终结审查。

二〇二二年三月，检察院在已办结案件「回头看」时发现，排污口还在，污水照排。检察院提起行政公益诉讼，请求判令镇政府履职、限期清理排污口、恢复河道生态。审理期间镇政府全面整改到位，检察院撤回履职请求，只请求确认原不作为违法。

定西市安定区人民法院判决确认茶埠镇政府未依法履行河道生态环境监管职责的行为违法。裁判要点明确：检察建议是法定诉前程序，被告在建议前后是否依法、及时、全面履职，是判断违法与否的基础；诉中履职使请求全部实现、检察院变更请求为确认违法的，法院应予支持。

二、裁判要点提炼

行政公益诉讼中，制发检察建议是法定诉前程序。被告在诉前检察建议前后是否依法、及时、全面履行监督管理职责，是人民法院判断被告是否违法的基础。检察建议已发出、行政机关也作了书面回复，但至起诉时侵害状态仍在持续的，属于履职不及时、不全面、措施不力。

被告在诉讼过程中依法积极履职，使诉讼请求全部实现的，人民检察院依法变更诉讼请求为确认原行政行为违法，人民法院应当予以支持。公益侵害状态已消除，并不导致确认违法之诉丧失诉的利益。

三、赵律师点评

一份检察建议，一份书面回复，然后什么都没有发生

**先把这条河的事说清楚。** 甘肃岷县茶埠镇，辖区内有一条耳阳河。河堤附近的部分住户，把生活污水管道直接接到了河里——**私设排污口，污水直排**。 **这种事在乡镇不算罕见，但它是法律明确禁止的。**河道水质受影响，周边群众的生产生活跟着受影响。 **法律把监管责任压给了谁？**压给了**茶埠镇人民政府**。作为一级政府，它对辖区内的生态环境负有法定的监督管理及保护职责。 **岷县人民检察院是怎么发现的？**在履行公益监督职责中发现。 **接下来是标准的诉前程序。** **第一步**，检察院立案审查，向茶埠镇政府发出**检察建议书**——这是法定动作，不是商量。 **第二步**，茶埠镇政府作出了**书面回复意见**。回复里当然表示要整改、要处理。 **第三步**，二〇二一年十二月十六日，岷县人民检察院**决定终结审查**——按程序，这事到此可以画句号了。 **但检察机关有一个动作，很多行政机关没当回事：回头看。** **二〇二二年三月二十二日，检察院对已办结的公益诉讼案件开展「回头看」，到现场一看：排污口还在，污水照排，整改根本没有到位。** **书面回复和现场状况，是两回事。** 于是检察院提起行政公益诉讼。诉讼请求有两项：判令茶埠镇政府依法履行辖区河道生态环境监管职责、**限期清理河道内私设的排污口、恢复河道生态环境**；以及确认其不作为违法。 **案子审到一半，镇政府动了。** 开庭审理前，茶埠镇政府采取有效措施，对涉案河道的生活污水直排现象进行了**全面整治**，公共利益受侵害的状态消除。 **二〇二二年七月十八日**，检察院提交变更诉讼请求决定书：第二项（判令履职、限期清理、恢复生态）已经实现，**撤回**；只请求判决**确认**茶埠镇政府未依法履行辖区河道生态环境监管职责的行为**违法**。 **二〇二二年九月三十日**，定西市安定区人民法院作出判决：**确认违法**。双方均未上诉，判决生效。

为什么「已经整改了」还要判确认违法

**这是本案最容易被误解的一点。** 很多人会想：事情都办完了，河也清了，还判什么？ **因为「办完了」和「办得及时」是两件事。** **行政公益诉讼制度要解决的不是「最后有没有人管」，而是「该管的时候有没有管」。** 法院的裁判逻辑分三层： **第一层，看诉前程序有没有走完。**依据是《行政诉讼法》第二十五条第四款——人民检察院在履职中发现生态环境和资源保护等领域负有监管职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或社会公共利益受到侵害的，应当提出检察建议督促其依法履职；**行政机关不依法履行职责的**，人民检察院依法提起诉讼。 **注意「不依法履行职责」这几个字。**它不等于「完全不干」，也包括**干得不及时、不全面、措施不力**。 **第二层，看起诉时的状态。**法院查明：检察院提出检察建议后，茶埠镇政府存在**监管和履职不及时、不全面、措施不力**的情况，**至提起本案行政公益诉讼时，涉诉生态环境仍处于受侵害的状态**。 **这一句是整个判决的支点。**起诉那一刻，损害还在。那么起诉就是合法的、必要的，不是「没事找事」。 **第三层，看诉中整改的法律效果。** 《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四条规定，被告在诉讼过程中依法履职使诉讼请求全部实现的，人民检察院可以变更诉讼请求。 **变更成什么？**变更成**确认原行政行为违法**。 **为什么不是直接撤诉了事？因为撤诉等于把前面那段不作为「一笔勾销」，而这段不作为是客观发生过的、造成了实际损害的。确认违法判决，就是对这段历史的司法评价。** **这段评价有什么用？**三点：一是明确责任，为后续的追责、问责留下司法结论；二是对社会公开——政府在这件事上确实没做到；三是对同类行为形成约束，别的乡镇看到这个判决，就知道「回个书面意见糊弄过去」不行。

「履职到位」到底长什么样：四个可对照的尺子

**这个案子给行政机关和老百姓各提供了一把尺子。** **对行政机关：什么叫履职到位？** **第一，要有动作，而且动作要落在问题上。茶埠镇政府不是没动作——它书面回复了。但回复不是整改。发文、开会、回复，都不等于把排污口堵上。** **第二，要及时。从检察建议发出到「回头看」发现问题，中间隔了几个月。这段时间里损害一直在持续。公益诉讼里，「迟到的履职」和「不履职」在损害后果上是同一种效果。** **第三，要全面。**涉案河道附近存在生活污水直排，河堤附近**部分住户**私设排污口。如果只清理了一两户、其余照旧，就叫不全面。 **第四，措施要有力。**法院用的词是「措施不力」。私设排污口这种事，光靠口头通知住户自行拆除，通常不够；需要封堵、截污、纳入污水管网等实质措施。 **对老百姓和基层组织：这条路径怎么用？** **第一步，先固定事实。**排污口的位置、排污的时间、污水流向，拍照录像，记清日期。这是后面一切程序的起点。 **第二步，向负有监管职责的机关反映。河道生态监管，乡镇政府有属地责任，生态环境部门有主管责任，水利部门有河道管理责任。可以同时向几家反映，也可以向检察机关的公益诉讼线索渠道反映。** **第三步，等检察机关介入后，注意「回头看」这个节点。**检察建议发出后，行政机关回复了不等于事情结束；**真正要看的是现场有没有变化**。 **第四步，如果进入诉讼，不要因为「已经整改」就以为白告了。**确认违法判决本身就是结果，它在法律上是有分量的。 **还有一个容易被忽略的点：这个案子虽然是检察机关当原告，但它的规则对普通人的履职之诉同样适用。** 你去申请行政机关履职，机关给你一份书面答复说「已处理」，但实际没处理——**这在法律上和茶埠镇政府的书面回复是同一性质**。

这类案子为什么值得普通人关心

**很多人会问：公益诉讼是检察院的事，跟我有什么关系？** **关系在于：它把「政府不作为」的认定标准写清楚了。** **第一条标准：程序走了不等于事办了。** **第二条标准：回复了不等于履职了。** **第三条标准：起诉时损害还在，起诉就成立。**哪怕后来补救了，也不能反过来否定起诉的正当性。 **第四条标准：补救到位可以改变判决形式，但不能抹掉违法评价。** **这四条，你在任何一个履职之诉里都能用。** **举个最常见的场景。**你家楼下有人违建，你向城管举报。城管给你一份《受理告知书》，说已转交某中队处理。三个月过去，违建还在。你再问，答复是「正在办理中」。 **这时候你手上有什么？有受理告知书，有答复，有现场照片。对照上面四条：程序走了（受理了），事没办（违建还在），起诉时损害还在（通行、采光受影响）。** **这就是一个可以起诉的不作为。** **再说一个场景。**你申请公开一份政府信息，机关答复「该信息不存在」。但你知道它存在——因为别的部门在别的文件里引用过。 **「答复了」和「依法答复了」是两件事。这也是这个案子在方法上给出的启示：看形式，也看实质。** **最后说一层。这个案子的被告是一级政府，原告是检察机关，看起来离普通人很远。但它处理的问题，是所有「举报—回复—不了了之」的模式的原型。把这个原型看懂了，你自己遇到的那件小事，就知道该怎么推。**

这条河到底归谁管：一张职责清单

**遇到河道被污染，最容易出现的推诿是：「这事不归我们管。」** **所以要先搞清楚：一条河，到底哪几个部门有职责。** **第一，乡镇政府（属地责任）。** **本案的被告就是镇政府，法院的认定是：「茶埠镇政府对辖区内生态环境负有法定的监督管理及保护职责。」** **注意「辖区内」三个字。这是属地管理的核心——不管这条河是几级河道，只要在你辖区里，你就有监管责任。** **乡镇政府的职责具体包括：**日常巡查、发现问题、制止违法行为、向上级主管部门报告、组织或者配合整治。 **本案镇政府的问题是：**收到检察建议、书面回复之后，既没有组织封堵，也没有跟进督促，「监管和履职不及时、不全面、措施不力」。 **第二，生态环境部门（主管责任）。** **依据是《水污染防治法》。生活污水直排、私设排污口，属于水污染范畴。生态环境部门有监督检查、行政处罚的职权。** **注意：乡镇政府和生态环境部门的职责不是替代关系，是并行关系。** **也就是说：你可以同时向两家反映，两家都不能以「这事归对方管」为由推掉。** **第三，水利部门（河道管理责任）。** **私设排污口，除了污染问题，还有河道管理问题。** **《河道管理条例》规定：**在河道管理范围内设置或者扩大排污口，**应当经河道主管机关同意**。未经同意私设的，河道主管机关有权责令停止违法行为、限期拆除。 **所以「私设排污口」这一项，水利部门是有直接处置权的。** **第四，住建部门（污水管网责任）。** **这一点常被忽略，但很关键。** **生活污水直排，很多时候不是住户愿意排，是没有管网可以接。** **如果周边没有污水收集管网，住户除了直排没有别的办法。**这时候真正要解决的是**管网建设**，而这属于住建（或城管）部门的职责。 **所以完整的解决方案，通常不是「把排污口堵上」，而是「堵上之后接进管网」。** **只堵不接，过一段时间又会私接回去。** **第五，检察机关（公益诉讼）。** **本案的原告就是检察院。**依据是《行政诉讼法》第二十五条第四款，领域包括**生态环境和资源保护**。 **这个渠道的特点是：**它不需要你是直接受害人，只要是公共利益受损，检察机关就可以介入。 **所以普通人遇到河道污染，向检察院反映线索也是一条路。** **把这张清单理清，实操上就有三个要点：** **要点一，反映的时候「一稿多投」。**同一份材料，同时寄给镇政府、生态环境局、水利局，**并且互相抄送**。 **为什么？**因为**谁也不能说「我不知道」**，而且**谁先回应，谁就承担了后续的跟进责任**。 **要点二，反映的内容要「可核查」。** **「河边有人排污」太空。「某镇某村某号房屋后侧，一根直径约多少厘米的管道，每天几点前后有污水排出，颜色如何、气味如何，已持续多久」——这样写，对方没法说「查无此事」。** **要点三，保留「反映过」的凭证。** **这是后面主张不作为的基础。**没有凭证，机关可以说「从未收到」。 **最后说一句。** **这类事的难点不在于「有没有人管」，而在于「谁来牵头」。**多个部门都有职责，结果常常是**人人有责、人人无责**。 **破解的办法，就是本案这种：把属地责任压到乡镇政府，它不能再说「不归我管」——因为属地是它。**

检察建议是法定诉前程序，不是「提醒一下」；行政机关书面回复了，也不等于履职完成。判断违法与否，看的是检察建议前后是否依法、及时、全面履职，以及起诉时损害是否仍在持续。诉讼中整改到位，可以让「判令履职」的请求失去必要，但抹不掉已经发生的不作为——检察院变更请求为确认违法，法院应当支持。对普通人而言，这套标准同样适用于自己提起的履职之诉：程序走了、答复给了，都不等于事办了。