参考案例浙江省慈溪市自然资源和规划局诉宁波某工程队非诉行政执行案

一、案情速览

宁波某工程队未经批准在滩涂上搭建项目部，占用一千零三平方米。行政处罚三项：退还土地、没收建筑物、罚款一万零三十元——罚款交了，土地和房子就是不退。

自然资源部门催告后申请非诉行政执行。法院审查：处罚决定无重大明显违法、被执行人既不履行也未复议诉讼，裁定准予强制执行「退还土地并腾空建筑物」，由自然资源分局组织实施。

规则确立：行政非诉执行实行「裁执分离」——法院裁、机关执；罚款缴了不代表处罚履行完毕，退还土地与腾房同样属于必须执行的义务。

二、裁判要点提炼

行政处罚决定不存在重大明显违法、被执行人经催告仍不履行的，法院应裁定准予强制执行；退还土地、腾空建筑物等行为义务可裁定由行政机关组织实施，实行裁执分离。

缴纳罚款不等于履行全部处罚内容；未经批准占用滩涂等未利用地的，退还土地及处置地上建筑物义务不因罚款缴纳而免除。

三、赵律师点评

罚款交了，土地不退？

二〇二一年四月，宁波某工程队未办任何审批手续，在规划用途为滩涂的地块上擅自搭建项目部，占地一千零三平方米。二〇二二年四月，慈溪市自然资源和规划局作出处罚：责令退还非法占用的土地；没收地上的建筑物构筑物；按每平方米十元罚款，共一万零三十元。被执行人的应对方式很常见——罚款交了，钱上不心疼，地照占、房照用。当年十月，自然资源部门送达催告书，对方仍不履行，于是申请法院强制执行前两项内容：退还土地、腾空建筑物。这案子把一个普遍误区摆在台面上：很多人以为行政处罚就是交钱了事，对行为义务能拖就拖——非诉执行程序专门收拾这种拖法。

非诉执行的三道审查关

法院对非诉行政执行的审查有三道关。第一关，处罚决定的合法性：不存在重大明显违法情形——事实认定（现场勘测、土地规划用途）、处罚依据、程序都站得住。第二关，履行与救济状态：被执行人在规定期限内既没有自动履行，也没有申请行政复议或提起行政诉讼，经催告仍不履行——救济期、催告期全部走完，执行条件成熟。第三关，执行内容的可执行性：退还土地、腾空建筑物是行为义务，法院裁定准予执行后，明确由慈溪市自然资源和规划局某区分局组织实施。这就是「裁执分离」：法院负责裁——审查把关、裁定准否；行政机关负责执——组织实施、现场清场。裁执分离既避免法院直接下场拆房的角色错位，也防止行政机关自己审自己执行的空转。

滩涂为什么值得这么较真

判决书专门写了一段滩涂的价值：滩涂是海滩、河滩、湖滩的总称，是湿地的重要组成部分，对沿岸流入的污染物有自然净化功能，还有调节洪水与气候的作用。占地一千平方米在工程队眼里是几间板房的事，在生态系统里是切掉了湿地的一块净化单元。这解释了为什么自然资源部门要为一千零三平方米启动完整的处罚、催告、非诉执行程序：违法占用的成本如果不追到底，下一个占用者就会觉得罚款一万块「很划算」。行政执法的威慑力不在罚款数额，在「行为义务必须履行」的确定性——土地恢复原状，才是本案真正的执行标的。

给用地单位的合规清单

三条实在提醒。第一，任何地上搭建先查土地规划用途——滩涂、农用地、未利用地的审批路径各不相同，没批文就动工，处罚三件套（退还、没收、罚款）几乎必然全套到位。第二，收到处罚决定后二选一：要么全部履行（包括退地腾房，不只是交罚款），要么在六十日内复议、六个月内诉讼——什么都不做，六个月期满加催告程序，等来的就是强制执行裁定。第三，执行阶段的成本更高：法院准予执行后由行政机关组织实施，清场费用、违建拆除费用都要被执行人承担，且拒不配合还可能面临妨害执行的制裁。用地的账要算全程——从批文到退场，省掉任何一步，最后都会连本带利补回来。

一万零三十元的罚款交得爽快，一千零三平方米的滩涂却一分不让——非诉执行裁定把这笔账补齐了。罚款是账单的一部分，退地才是全款。