参考案例重庆林某园林工程有限公司诉重庆市南岸区人民政府强制清除地上物及行政赔偿案

重庆林某园林工程有限公司（以下简称林某园林公司）向重庆市第五中级人民法院（以下简称重庆五中院）提起行政诉讼，请求确认重庆市南岸区人民政府（以下简称南岸区政府）强制清除地上物行为违法并承担行政赔偿责任。南岸区政府提交了《行政诉讼答辩状》《重庆市南岸区人民政府关于（2025）渝05行初155号案件有关情况说明》、重庆市南岸区峡口镇人民政府的《情况说明》、重庆广某置业发展有限公司的《对重庆林某园林工程有限公司实施清表的情况说明》等证据。上述证据中均无行政机关作出的强制清除地上物决定。在案证据能够初步证明，案涉强制清除地上物行为系重庆市南岸区峡口镇人民政府（以下简称峡口镇政府）实际实施。

重庆五中法院遂向林某园林公司释明，南岸区政府并非适格被告，其应以实际实施案涉强制清除地上物行为的峡口镇政府为被告，并向峡口镇政府所在地有管辖权的重庆市南岸区人民法院（以下简称南岸区法院）提起诉讼。林某园林公司经释明后将被告变更为峡口镇政府，但仍继续向重庆五中院递交起诉状。

重庆五中院于2025年5月15日作出（2025）渝05行初155号行政裁定：本案移送南岸区法院管辖。本案的争议焦点有二：一是本案适格被告如何确定；二是行政诉讼原告经人民法院释明并变更为县级以下地方政府作为适格被告后，仍向中级人民法院提起诉讼的，应当如何处理。

一、关于本案适格被告的确定 《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年修正）第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于正确确定强制拆除行政诉讼案件被告及起诉期限的批复》（法释〔2024〕8号，以下简称《批复》）规定：“公民、法人或者其他组织以作出强制拆除决定的行政机关为被告；未收到强制拆除决定书，实施强制拆除行为的主体不明确的，可以以现有证据初步证明实施强制拆除行为的行政机关为被告。

”《最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》（法释〔2021〕5号，以下简称《规定》）第三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对集体土地征收中强制拆除房屋等行为不服提起诉讼的，除有证据证明系县级以上地方人民政府具体实施外，人民法院应当根据行政诉讼法第二十六条第一款的规定，以作出强制拆除决定的行政机关为被告；没有强制拆除决定书的，以具体实施强制拆除等行为的行政机关为被告。”据此，对强制拆除、强制清除等行为不服提起诉讼，存在强制拆除决定的，原则上以作出该决定的行政机关为被告；未收到强制拆除决定书、实施主体又不明确的，可以根据现有证据，以能够初步证明实际实施强制拆除行为的行政机关为被告。不能仅因相关行为发生在县级以上政府辖区内，即当然以该地方政府为被告。

本案中，林某园林公司对强制清除地上物行为不服，但在案材料中并无行政机关作出的强制清除地上物决定，无法据此确定作出强制决定的行政机关。南岸区政府提交的《行政诉讼答辩状》《重庆市南岸区人民政府关于（2025）渝05行初155号案件有关情况说明》，以及峡口镇政府的《情况说明》、重庆广某置业发展有限公司的《对重庆林某园林工程有限公司实施清表的情况说明》等证据，能够初步证明案涉强制清除地上物行为由峡口镇政府实际实施。因此，林某园林公司以南岸区政府为被告属于错列被告，本案适格被告应为峡口镇政府。

二、关于行政诉讼原告经人民法院释明并变更为县级以下地方政府作为适格被告后，仍向中级人民法院提起诉讼的处理 《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定：“基层人民法院管辖第一审行政案件。”第十五条规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件……”《批复》规定：“人民法院在案件审理过程中，认为原告起诉的被告不适格且能够确定适格被告的，应当告知原告变更被告；原告拒绝变更的，应当裁定驳回起诉。”《规定》第七条规定：“被诉行政行为不是县级以上地方人民政府作出，公民、法人或者其他组织以县级以上地方人民政府作为被告的，人民法院应当予以指导和释明，告知其向有管辖权的人民法院起诉；公民、法人或者其他组织经人民法院释明仍不变更的，人民法院可以裁定不予立案，也可以将案件移送有管辖权的人民法院。

”据此，原告以县级以上地方人民政府为被告向中级人民法院提起行政诉讼，经初步审查能够确定被诉行政行为并非由该县级以上地方人民政府作出，且能够确定具体县级以下地方政府为适格被告的，人民法院应当向原告释明，告知其变更被告并向有管辖权的基层人民法院起诉。原告经释明后已经将被告变更为县级以下地方政府，但仍继续向中级人民法院递交起诉材料的，中级人民法院可以将案件移送至有管辖权的基层人民法院。

本案中，重庆五中院经审查，已能够初步确定南岸区政府并非适格被告，案涉强制清除地上物行为系峡口镇政府实际实施，遂向林某园林公司进行释明。林某园林公司接受释明，将被告由南岸区政府变更为峡口镇政府，但并未向对该被告所涉第一审行政案件具有管辖权的南岸区法院提起诉讼，而仍向重庆五中院递交起诉状。此时，案件已不属于行政诉讼法第十五条规定的由中级人民法院管辖的第一审行政案件。为减少当事人诉累、防止程序空转，重庆五中院将案件移送至有管辖权的南岸区法院，符合法律及司法解释规定。行政诉讼原告以县级以上地方政府为被告向中级人民法院提起诉讼，人民法院经初步审查确定被告不适格且能够确定具体县级以下地方政府为适格被告的，应当告知原告变更被告并向有管辖权的基层人民法院起诉；原告经释明后已变更适格被告，但仍继续向中级人民法院递交起诉状的，中级人民法院可以将案件移送至有管辖权的基层人民法院。