参考案例某公司诉太原市政府行政处理案

一、案情速览

某公司于二〇〇四年四月和二〇〇五年十月先后办理了双塔西街某号的两本国有土地使用证，二〇〇六年三月一日办理了房屋产权证。二〇一四年四月四日，太原市政府为实施解放南路长治路改造道路建设，发布通告，收回迎泽大街以南、中心街以北部分国有土地使用权，并于四月十日公示于当地报纸和国土资源局网站收地专栏。通告告知各有关单位和住户：市政府决定收回该道路建设所涉及八十七个单位七百七十六点八五亩的国有土地使用权；涉及的单位和住户自通告发布之日起十五日内带有关土地手续到国土资源局办理土地使用权注销手续；逾期不交回的，将予以注销。通告载明所涉某公司两幅土地的面积分别为七点七七平方米、七百四十一点七三平方米，共七百四十九点五平方米。

某公司对通告不服提起行政诉讼，请求撤销太原市政府收回其国有土地使用权的行为。太原市中级人民法院二〇一四年十二月十日判决驳回诉讼请求，山西省高级人民法院二〇一五年五月十四日判决驳回上诉、维持原判。某公司向最高人民法院申请再审。

最高人民法院二〇一六年七月二十八日再审判决：撤销山西高院和太原中院的两份判决；确认太原市政府通告中有关收回某公司七百四十九点五平方米国有土地使用权的行政行为违法。法院认定：太原市政府收回该土地时，既未听取某公司的陈述申辩，也未对涉案土地的四至范围作出认定，尤其是至今尚未对某公司进行任何补偿。但考虑到道路建设改造工程确属公共利益需要，故判决确认违法而非撤销。争点是：为了修路收回土地，能不能不给钱？

二、裁判要点提炼

有征收必有补偿，无补偿则无征收。为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，国家可以依法收回国有土地使用权，也可征收国有土地上单位、个人的房屋，但必须对被征收人给予及时公平补偿，而不能只征收不补偿，也不能迟迟不予补偿。

征收补偿应当遵循及时补偿原则和公平补偿原则。补偿问题未依法定程序解决前，被征收人有权拒绝交出房屋和土地。

三、赵律师点评

「有征收必有补偿，无补偿则无征收」

**这句话不是判决书里的修辞，它是宪法原则落到个案上的一句普通话。** **《宪法》第十三条写得很清楚：** 国家为了公共利益的需要，**可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。** **注意这句话的结构——「可以」是用来授权的，「并给予补偿」是绑在授权上的条件。** **没有补偿，那个「可以」就不成立。** **《民法典》第二百四十三条把话说得更细：** 征收组织、个人的房屋以及其他不动产，**应当依法给予征收补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。** **土地管理法也有对应条款：** 为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的，**可以收回国有土地使用权；但收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。** **注意「收回」这两个字。** **很多人以为「收回」和「征收」不一样——征收要给钱，收回是国家的，不用给钱。** **这是误解。** **本案最高法院把这一点说透了：市政府可以依法收回国有土地使用权，但必须对被征收人给予及时公平补偿。** **为什么？** **因为土地使用权是有价值的财产权。** 一家公司合法取得了国有土地使用证，**这块地就进了它的资产负债表。** 政府为了修路把它拿走，**等于拿走了一部分财产，不给补偿就是无偿取得。** **这跟征收房屋没有本质区别。** **判决里还有一句更狠的：** **「而不能只征收不补偿，也不能迟迟不予补偿。」** **两个「不能」，前一个管「有没有」，后一个管「快不快」。** **拖也是一种违法。**

既然是违法，为什么判「确认违法」而不是撤销

**这是行政诉讼法里一个很重要的技术设计，当事人一定要懂。** **行政诉讼法第七十四条第一款第一项规定：** 行政行为依法应当撤销，**但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。** **本案把这个条文用得很典型。** **法院的判断是分两步的。** **第一步，这个行为违法。** 理由是三条，一条比一条硬：**未听取陈述申辩**（程序违法）、**未对涉案土地的四至范围作出认定**（事实不清——连收回的是哪块地、边界在哪都没查清）、**至今尚未对某公司进行任何补偿**（实体违法）。 **三条摆出来，按常规就该撤销。** **第二步，撤销会怎样？** **道路已经修了。** 解放南路长治路改造是市政工程，**撤销通告意味着这条路的用地依据没了，已经建成的道路失去合法性基础。** **一路人的通行利益、已经投入的建设资金、后续的城市规划——都会受影响。** **这就是「给国家利益、社会公共利益造成重大损害」。** **所以法院选择确认违法。** **但要注意：确认违法不是「轻判」，它有两个实际作用。** **第一，它给了一个明确的违法评价。** 行政机关败诉了，**这份判决会成为后续追责、考核、审计的依据。** **第二，它保留了索赔的通道。** 行政诉讼法第七十六条规定：**人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。** **本案判决还直接写明了后续怎么办：** **「今后如因道路建设改造实际使用某公司相应土地，某公司有权主张以实际使用土地时的土地市场价值为基准进行补偿。」** **这句话等于把补偿的标准提前定了。** **所以，判决书上写「确认违法」，实际效果可能比「撤销」更好——** **撤销只是把行为打掉，确认违法是把责任定下来。**

补偿按哪年的价：这条规则价值百万

**本案涉及一个极其现实的问题：二〇一四年发的通告，二〇一六年才判，补偿按哪一年的价格算？** **判决给了一套完整的规则，值得逐条记。** **原则：** **对被征收不动产价值评估的时点，一般应当为征收决定公告之日或者征收决定送达被征收人之日。** **例外，也是本案的重点：** **因征收人原因造成征收补偿问题不合理迟延的，且被征收不动产价格明显上涨的，被征收人有权主张以作出征收补偿决定或者签订征收补偿协议时的市场价格作为补偿基准。** **这句话包含三个要件，缺一不可：** **一是迟延的原因在征收人**——不是被征收人拖着不签；**二是迟延不合理**——不是正常的评估、审批所需时间；**三是价格明显上涨**——如果价格跌了，这条对被征收人也没好处。 **三个要件齐了，被征收人就可以要求按「现在」的价补偿。** **这个规则的意义在哪？** **在房价上涨周期里，「按公告日价格补」和「按决定日价格补」，可能差出一半。** **如果只能按公告日算，征收方拖得越久越划算——** 拖三年，用三年前的价拿地，**这是明显的激励错位。** **本案的规则把这个错位纠正过来了。** **再说评估方法。** 判决列举了：**由专业的房地产价格评估机构在实地查勘的基础上，根据被征收不动产的区位、用途等影响价值的因素和当地房地产市场状况，综合选择市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法。** **注意「综合选择」四个字——不是随便挑一个。** **住宅通常用市场法（比照周边成交），**有稳定租金的商业用房可能用收益法，**在建工程可能用假设开发法。** **选错方法，结论就可能差很远。** **还有一条避免重复补偿的规则，也得知道：** **对国有土地上房屋所有权人补偿内容已经包含了国有土地使用权补偿的，对同时收回的国有土地的土地使用权人不再单独给予补偿。** **因为房地一体，房子的补偿里已经含了地的价值。** **所以别想着「房补一次、地再补一次」——法律不让重复拿。**

「先补偿后搬迁」，这是最硬的一张牌

**本案判决的最后一句，是所有被征收人最该记住的：** **「某公司也有权要求先补偿后搬迁，在未依法解决补偿问题前，某公司有权拒绝交出土地。」** **这句话的依据是《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条：实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。** **顺序不能倒。** **实务中经常出现的场景是：** 征收方说「你先搬，补偿慢慢谈」「先交钥匙，钱后面给」。**这话在法律上站不住。** **「先补偿」的含义是：补偿款足额到位、安置房落实、协议签好，然后才谈搬迁。** **但这一条有一个例外，必须说清楚，否则会害人。** **判决里紧接着写了：** **征收机关依法办理相关提存等手续并书面告知被征收人领取补偿款项、使用安置房屋等内容的，被征收人无法定正当理由拒绝领取的，征收机关对诉讼期间被征收财物价格上涨而形成的损失不承担补偿责任。** **翻译一下：** **如果政府已经把补偿款提存到公证处或者专户，并且书面通知你去领，你就是不去领——** **那后面房价涨了，涨价的部分你自己承担。** **所以「拒绝交出土地」这张牌，成立的前提是：** **政府确实没有依法解决补偿问题。** **不是「我不满意所以我不交」，是「你没给所以我不交」。** **这两个前提完全不同。** **给被征收人三条实操建议：** **一，先查程序。** 收回土地有没有报经有批准权的人民政府批准、有没有公告、有没有听取陈述申辩、有没有作出补偿决定。**任何一环缺失，都是违法的抓手。** **二，把「四至范围」这件事咬住。** 本案一个硬伤就是**未对涉案土地的四至范围作出认定**——**连收回的是哪一块、边界在哪都没查清，怎么补？** 如果你的案子也有这个问题，**一定要在诉讼里点出来。** **三，补偿谈不拢，及时起诉。** 对补偿决定不服可以提起行政诉讼，**不要一直谈、一直拖，拖过起诉期限就只剩被动。** **最后说回本案的结局。** 七百四十九点五平方米，为了修一条路被收回，**六年没有拿到一分钱补偿。** 最高法院用一份再审判决告诉行政机关：**公共利益是理由，不是免责。** **路要修，钱也要给。**

为了修路可以收回土地，但不能只收不给钱；「有征收必有补偿，无补偿则无征收」，这句话在最高人民法院的判决书里，是能兑现的。