参考案例某业主委员会诉景宁畲族自治县人民政府行政处理案

一、案情速览

浙江省景宁县政府于二〇一二年十月十九日形成一份专题会议纪要，内容是研究正达阳光城项目的后续事项。纪要载明三点，其中两点被业主委员会抓住了：一是「在现有业主既得利益不受损失的基础上，按国家标准提取物业用房后多余部分面积可作为可售面积，由项目开发企业按商业性质予以出售」；三是「在建设项目的容积率等控制性技术指标范围内，小区内三十六幢架空层可调整为可预售商品房」。

某业主委员会认为这份会议纪要侵害了业主的合法权益，提起行政诉讼，请求撤销景宁县政府作出的这份专题会议纪要。业主委员会的理由很直接：小区的物业用房和架空层属于业主共有，政府凭什么开会决定让开发企业去卖？他们认为这是一份直接处分了业主权利的文件，所以应该可以告。

浙江省丽水市中级人民法院二〇一八年十一月二日裁定驳回起诉，业主委员会上诉，浙江省高级人民法院二〇一九年九月六日裁定驳回上诉、维持原裁定。法院的思路是：会议纪要本身并不对外直接发生法律效力，通常不具有可诉性；只有在直接设定了权利义务并且实际得到直接实施的情况下才可诉；如果还需要有关行政机关以自己的名义再作出后续法律行为才能实现，那后续行为才是真正产生法律效果的可诉行政行为。争点是：一份县政府开会形成的纪要，能不能单独拿出来告？

二、裁判要点提炼

行政机关制作的会议纪要，只有在其直接设定了一定的权利和义务并且实际得到直接实施的情况下，才具有可诉性。

如果尚需有关行政机关以自己的名义再作出后续的法律行为，会议纪要的内容才能得以实现，则后续得到直接实施的法律行为才是真正产生法律效果的可诉行政行为。

三、赵律师点评

会议纪要为什么不对外发生效力

**先搞清楚会议纪要是什么东西。** **它是行政机关在内部开会研究问题时形成的记录**，写的是「会议听取了什么汇报」「会议原则同意什么」「会议要求哪个部门去办」。**本质上是决策过程的一个中间环节。** **行政法上有一个基本分类：内部行为和外部行为。** **内部行为**——上级对下级的指示、机关内部的机构设置、人员任免、工作部署，**不直接对外产生法律效果，不能告。** **外部行为**——对公民、法人作出的处理决定，**直接处分权利义务，可以告。** **会议纪要通常属于前者。** **依据是行政诉讼法司法解释第一条第二款第十项：** 对公民、法人或者其他组织权利义务**不产生实际影响的行为**，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 **注意，判断标准不是文书的名称，是它有没有对外产生实际影响。** **一份文件叫「纪要」，如果内容直接处分了某人的权利，照样可能可诉；** **一份文件叫「决定」，如果内容只是内部部署，照样可能不可诉。** **名字不重要，效果才重要。** **本案的纪要写的是什么？** 「多余部分面积**可作为**可售面积」「架空层**可调整为**可预售商品房」。**请注意「可作为」「可调整为」这两个词。** **它们是授权性的、政策性的口径，不是具体的处分。** **要真正实现，还得走一整套程序：** **规划变更、预售许可、产权登记。** **这些程序里任何一个环节，才是真正落到业主头上的行为。**

可诉的两个条件，必须同时满足

**这条规则表述得很干净，值得逐字读：** **「只有在会议纪要直接设定了一定的权利和义务并且实际得到了直接实施的情况下，其才具有可诉性。」** **两个条件，用「并且」连接——同时满足才算。** **第一个条件：直接设定权利义务。** **不是「原则同意」「研究讨论」「要求有关部门办理」，而是明确地给谁权利、给谁义务。** 比如「将某块地以某某价格出让给某某公司」「免除某某的某项费用」——**这种表述才有可能构成直接设定。** **第二个条件：实际得到直接实施。** **也就是说，纪要作出后，不需要任何其他行政行为，当事人直接依据这份纪要就去办成了事。** **两个条件都满足的典型场景是什么？** 假设一份纪要决定「同意免除某企业本年度全部行政事业性收费」，**并且财政部门直接据此不再征收，没有任何一份单独的减免决定。** **这时候当事人手里的唯一依据就是这份纪要，**它实际上起到了行政决定的作用，**那它就可能被认定为可诉。** **反过来，只要中间还有一环独立的行政行为，纪要就被那一环「挡住」了。** **本案的中间环节很清楚：** 涉案纪要作出后，针对讼争的小区会所、物业用房等事项，**景宁畲族自治县国土资源局依某公司景宁分公司的申请并经审核后，作出了房屋初始登记行为。** **这个登记行为是独立作出的、有独立的法律效果、有独立的救济途径。** **所以法院说：纪要内容「尚需有关行政机关以自己的名义再作出后续的法律行为」才能实现。** **真正该告的，是那个登记行为。**

第二个障碍：这件事已经被判过了

**这份裁定里有一层很多人读不到，但它比第一层更致命。** **法院查明：在提起本案诉讼之前，业主委员会已经针对房屋登记行为提起过行政诉讼。** 具体是**丽水市云和县人民法院审理的某业委会诉景宁畲族自治县国土资源局、某公司景宁分公司房屋行政登记等二十二个系列案件。** **这二十二个案子，全部判决驳回诉讼请求，且判决已经生效。** **更关键的是这一段：** **「在上述系列案中，某业主委员会与景宁畲族自治县国土资源局均将涉案专题会议纪要作为证据提交，法院也对此进行了审查和认定。」** **这句话把话说死了。** **纪要不是没被审查过——它在二十二个案子里被双方提交、被法院审查、被认定。** **现在再单独起诉要求撤销纪要，等于要求法院对同一份文件再判一次。** **法院的表述很克制：「业已经法院生效判决之审查认定，亦不宜再作为独立可诉之行政行为再次予以司法审查。」** **「不宜再」——不是不能，是不该。** **这背后是诉讼经济原则和既判力的考虑。** **一个争议，反复起诉，法院反复审同一份文件，**既浪费司法资源，也让已经稳定的法律关系一直悬着。 **这里要区分一个概念，很多人会混淆：** **这不是严格的「一事不再理」。** 因为**诉讼标的不同**——二十二个案子的标的是房屋登记行为，本案例标的是会议纪要，**不是同一个行政行为。** **所以法院用的是「不宜再」，而不是「不得再」。** **这个措辞的差别，说明法院是在做利益衡量，不是在套用规则。** **对当事人来说，这一层的教训是：** **系列案打完之后，想再换一个被告、换一个被诉对象重新来过，成功率很低。** **因为核心事实已经被判过，新的案子很难绕开。**

小区公共部分被卖，正确的打法是哪几步

**这个案子的结局是驳回起诉，但业主委员会的诉求本身不是没道理。** **架空层、物业用房、会所——这些到底归谁，法律其实是有答案的。** **《民法典》第二百七十四条规定：建筑区划内的道路，属于业主共有，但是属于城镇公共道路的除外；建筑区划内的绿地，属于业主共有，但是属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外；建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。** **所以业主委员会走错的地方不是「该不该维权」，是「先告谁」。** **正确的路径有四条，按优先级排：** **第一条，告具体行政行为。** **不是告纪要，是告规划变更、预售许可、不动产登记这些真正落到业主头上的行为。** **注意起诉期限——从知道或者应当知道行政行为之日起六个月内；** 本案二〇一二年的纪要，二〇一八年才起诉，**中间六年，很多行为的起诉期限早就过了。** **第二条，先申请政府信息公开。** **把项目的规划许可、规划变更审批、预售许可、房屋初始登记的档案全部调出来。** **拿到文件，才知道哪个环节有瑕疵、哪个环节该告。** **这是所有后续动作的基础。** **第三条，民事诉讼确权。** **如果开发商已经把架空层、会所卖了或者出租了，业主委员会可以提起民事诉讼，请求确认这些部分属于业主共有、要求返还收益。** **这条路不受行政诉讼起诉期限的限制，而且能直接解决钱的问题。** **第四条，通过业主大会授权。** **业主委员会起诉，要有业主大会的授权文件。** **没有授权的，法院可能以原告主体不适格驳回——这一条在实务里经常被挑。** **最后说一句实在话：** **这类案子的胜负，往往不在法律，在证据。** **规划图纸上架空层怎么标的、物业用房面积够不够国家标准、销售合同里有没有把架空层算进公摊——** **这几份材料决定了业主的主张能不能站住。** **找一个懂房地产的老律师，把档案翻一遍，比打十场官司都值。**

会议纪要只是开会记下的一句话；真正让这句话落地的，是后面那一个个签字盖章的行政许可——该告的是它们。