参考案例刘某柱诉唐山市路南区人民政府不履行法定职责案

一、案情速览

刘某柱原有一百三十五点五六平方米首层商业楼房，二〇〇八年唐山万达广场项目拆迁，他签订回迁协议。后因回迁房源被售罄，政府未经法定程序另行指定居民用房充当商业用房要求他接收，他起诉请求判令路南区政府不履行法定职责。

一审裁定不予立案，理由是诉讼请求不明确；二审维持；最高人民法院再审亦驳回。法院指出，他的诉状里没有明确区政府应当履行的是何种法定职责、依据哪部法律法规，属于诉讼请求不具体。

裁判要点明确：提起行政诉讼首先要有明确的被诉行政行为，只有明确被诉行为，才能确定审理对象、具备具体诉讼请求、进而立案；被诉行为不明确的，起诉不符合法定条件。

二、裁判要点提炼

根据《行政诉讼法》第四十九条第三项，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓「具体的诉讼请求」，就是要有明确的被诉行政行为；行政诉讼的审理对象是被诉行政行为，没有明确被诉行为，法院无法对其合法性进行审查。

起诉行政机关不履行法定职责，应当在诉状中明确该机关应当履行的是何种法定职责、该职责的法律法规依据，以及曾经提出过何种申请。仅笼统主张「不履行法定职责造成财产权受损」，属于诉讼请求不明确、不具体，不符合立案条件。

三、赵律师点评

一间临街商铺，和一场打了十一年的官司

**先看他原来有什么。** **唐山市路南区常青楼区域，新华付道西数第一家，紧邻抗震纪念碑广场**——刘某柱在这里有一套房，**一百三十五点五六平方米，首层商业楼房**。 **位置最繁华的临街商铺。** **二〇〇八年九月五日**，中共唐山市委城建办下发文件，决定对常青楼区域房屋拆迁改造，建**唐山万达广场**。文件同时指令：由**唐山市路南区政府**负责组织拆迁工作，该区唯一国企**唐山市路南区市场建设服务处**为房屋拆迁人。 **随后成立了「唐山市常青楼小区及周边区域整体改造工作领导小组办公室」，办公室设在路南区。** **拆迁人和回迁商户、回迁居民分别签了《回迁补偿安置协议书》。**协议里有一条相同的承诺： **「乙方根据签订拆迁补偿安置协议的先后顺序选择安置用房」；** **「甲方为乙方在常青楼区域内按规划部门批准的建设位置提供回迁安置用房」。** **二〇〇九年三月二十七日**，唐山市城乡规划局批准了路南区政府报批的《唐山万达广场总平面图》。 **关键的一句在后面。**规划局明确：回迁方案的确认**由路南区政府负责**；路南区政府组织征询回迁居民意见后向规划局来函（二〇一一年七月六日），规划局于**二〇一一年十月二十五日**批准了该项目方案（**补办**）。 **注意「补办」两个字。**方案是先实施、后补批的。 **而在此之前的二〇一〇年八月十六日**，领导小组办公室（即路南区政府）已按报批的《总平面图》中标定的回迁住宅方案，把回迁安置事宜登在党报上公告。 **问题出在哪？** **法院查明：按法定程序批准的《唐山万达广场总平面图》里，没有刘某柱的回迁安置房位置。原因写在裁定书里——按协议约定他应取得的回迁安置房源，被万达集团售罄了。** **售罄之后怎么办？**路南区政府的做法是：未经法定程序，擅自指定区位和房号，并且**用居民用房充当商业用房**，指定他接收。 **用住宅抵商铺。**两者的价值差距，开过店的人都清楚。 **二〇一九年六月六日**，唐山市中级人民法院收到他的行政起诉状。 **诉请是怎么写的？**原文是：「被告唐山市路南区人民政府，**不履行法定职责**，造成原告合法的回迁商用房物权非法灭失，侵犯了原告的财产权；被告亵渎法律、滥用职权，行政违法行为即成事实。」 **二〇一九年六月十日**，唐山中院裁定：**诉讼请求不明确，不符合受理条件，不予立案**。 **二〇二〇年六月二十八日**，河北省高级人民法院裁定：**驳回上诉，维持一审裁定**。 **二〇二〇年十二月二日**，最高人民法院裁定：**驳回再审申请**。

「不履行法定职责」这六个字，为什么不够

**这是本案最实用的一课。** **很多人以为，只要写上「不履行法定职责」，法院就得审。**这个案子说明：不行。 **法律依据是《行政诉讼法》第四十九条第三项：**提起诉讼应当有**具体的诉讼请求和事实根据**。 **什么叫「具体」？法院给了解释：就是要有明确的被诉行政行为。** **为什么必须要明确？因为行政诉讼的审理对象是被诉行政行为。法院要审查的是「这个行为合不合法」——没有行为，审什么？** **法院的逻辑链条是这样的：** **明确被诉行政行为 → 确定审理对象 → 形成具体诉讼请求 → 具备立案条件。** **任何一环断了，就立不了案。** **刘某柱的诉状，断在第一环。** **法院指出的问题是：**从他的诉状事实、理由和诉讼请求表述来看，**没有明确唐山市路南区人民政府应当履行的是何种法定职责，也没有指出该职责的法律法规依据**。 **拆开说，缺三样东西：** **第一，缺「什么职责」。是负责组织拆迁的职责？是监督拆迁人履行协议的职责？是交付回迁安置房的职责？是查处违法指定房号的职责？这些是完全不同的职责，对应完全不同的法律依据和审查标准。** **第二，缺「哪条法律」。说「不履行法定职责」，得说出这个「法定」是哪个法、哪一条。没有法律依据的「职责」，不是法定职责，只是期待。** **第三，缺「我申请过」。**履职之诉有一个前置事实：**你得先向机关提出过申请，机关不办**。诉状里要写清什么时候、以什么方式、申请了什么、机关怎么回应的。 **对比一下：什么样的诉请是明确的？** **举个格式：**「请求判令被告依据《某某法》第某条的规定，对原告于某年某月某日提出的《关于要求交付回迁安置商业用房的申请》作出处理。」 **这个诉请里有四要素：法律依据、具体职责、申请事实、明确请求。四样齐了，法院就能审。** **再看刘某柱的诉请：「不履行法定职责，造成原告合法的回迁商用房物权非法灭失，侵犯了原告的财产权。」** **这实际上是在讲损害后果，不是在讲被诉行为。**

房子没了，正确的路该怎么走

**这个案子的遗憾之处在于：他的问题很实在，但诉请写错了方向。** **他的处境是：商铺被拆了，回迁协议签了，房源被卖了，政府拿住宅顶商铺。**这是典型的需要法律救济的处境。 **那正确的路径有哪几条？** **路径一：告「不履行补偿安置协议」。** 《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项明确：认为行政机关**不依法履行、未按照约定履行**或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于受案范围。 **这个案子的回迁补偿安置协议，虽然是与市场建设服务处签的，但拆迁人是政府指令指定的国企，政府在协议履行中有确认回迁方案的职责。**起诉时可以主张政府未按约定提供回迁安置用房。 **诉请可以写成：**「请求判令被告按照《回迁补偿安置协议书》的约定，向原告提供位于常青楼区域内、经规划部门批准位置的商业用房。」 **路径二：告具体的行政行为。** 「擅自指定区位和房号」「用居民用房充当商业用房」——**这些是具体的行为**。如果以书面形式作出（比如安置通知、分房决定），可以起诉撤销；如果是事实行为，可以起诉确认违法并赔偿。 **路径三：先申请，后起诉。** **这是最稳的一条。**先向路南区政府提交一份书面申请，写明：依据哪份协议、哪个规划批准文件，请求交付符合约定的商业用房；或者请求对违法指定房号的行为予以纠正。 **机关不答复、或者答复不支持**，再起诉——这时候诉请就有了明确指向：**判令被告对原告某年某月某日的申请履行法定职责**。 **路径四：如果已经造成损失，可以在起诉时一并提出赔偿请求。** **《行政诉讼法》第七十六条：**人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。 **注意：赔偿请求也要具体。商铺与住宅的差价是多少、停业损失多少、过渡费多少——要有计算依据，不能只说「损失巨大」。** **这四条路的共同点是：都要落到一个具体的行为或一个具体的请求上。**

立案门槛高，是不是在为难老百姓

**这个问题值得正面回答。** **立案门槛确实存在，但它不是针对某一个人的。** **第一，门槛的功能是让审理成为可能。** **想象一下：如果一个人起诉说「政府不履行职责」，法院受理了，接下来要做什么？** **开庭要审什么？**审哪个行为？**被告要答辩什么？**答辩哪个职责？**判决要判什么？**判令履行什么？ **这些问题答不出来，案子就没法审。**不是法院不愿意审，是审不了。 **第二，门槛也保护原告。** **一个模糊的诉请，即使勉强立案，最后很可能被判决驳回。驳回的理由会是「证据不足」或「缺乏法律依据」——但实际上问题出在一开始就没说清要什么。** **反过来，一个清晰的诉请，法院必须逐项回应。**判得对不对可以上诉，但至少**每一项都有答案**。 **第三，写清诉请这件事，当事人自己能做到。** **不需要懂多少法律。**按这个格式填就行： **「请求判令被告依据（哪部法、哪一条），就原告于（某年某月某日）提出的（什么申请），作出（什么处理）。」** **再补一句事实：**「原告于某日提交申请，被告至今未作答复（或作出某号答复，原告认为违法）。」 **这两句话写出来，立案的障碍基本就清了。** **第四，最高法在这个裁定里其实留了门。** 法院说的是「**诉讼请求不明确**」，不是「**你的权利不受保护**」。**这意味着：换个写法，可以重新起诉。** **这一点很重要。不予立案的裁定，不影响当事人就同一事项、以明确的诉请另行起诉。门没关，只是要求你把话说清楚。**

一份履职之诉的诉状，该长什么样

**这个案子最实用的价值，是反面教材。那就照着反着写一遍。** **一份合格的履职之诉起诉状，五段就够。** **第一段：原告与被告。** **原告写清姓名、住址、联系方式。被告写清机关全称、地址、法定代表人。** **注意：被告要写「某市某区人民政府」，不是「某区政府拆迁办」。**内设机构、临时机构一般不能当被告。 **第二段：诉讼请求（最关键的一段）。** **标准写法：** **「一、请求判令被告依据《某某法》第某条第某款的规定，对原告于某年某月某日提出的《关于……的申请》依法履行（作出）……的法定职责；** **二、本案诉讼费用由被告承担。」** **这个诉请里有四个要素，缺一不可：** **法律依据（哪部法、哪一条）、具体职责（作出什么行为）、申请事实（某年某月某日提出过）、明确请求（判令履行）。** **如果需要赔偿，加一项：**「三、请求判令被告赔偿原告损失若干元。」 **第三段：事实与理由——按时间顺序写。** **这个案子的正确写法应该是：** **「二〇〇八年九月，原告与某市场建设服务处签订《回迁补偿安置协议书》，约定原告按签约顺序选择回迁安置用房，甲方在常青楼区域内按规划部门批准的位置提供回迁安置用房。** **二〇〇九年三月，唐山市城乡规划局批准《唐山万达广场总平面图》，该图未标注原告的回迁安置房位置。** **二〇一〇年八月，被告下属的改造工作领导小组办公室按回迁住宅方案公告安置事宜，将原告作为住宅安置对象。** **二〇一X年X月X日，原告向被告提交书面申请，请求按协议约定提供商业用房，被告至今未作答复。」** **四段事实，一条时间线，把「谁欠我什么、我要过没有、它给没给」说清楚。** **第四段：法律依据。** **逐条列：**《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项（不依法履行、未按照约定履行征收补偿协议属于受案范围）；《民法典》合同编相关条文（如果涉及协议履行）；当地征收补偿的规范性文件（证明被告有相应职责）。 **第五段：证据清单。** **列明：**回迁补偿安置协议书、规划批准文件、公告、书面申请及邮寄凭证、被告的答复（或者未答复的事实）。 **最后说三个常见错误：** **错误一，把「损害后果」当「被诉行为」。** **「造成原告财产权受损」是后果，不是行为。**法院要审的是行为。 **错误二，把「多个机关」写成一个被告。** **「请求判令某区政府、某街道办、某住建局履行职责」——职责不同、依据不同，法院无法一并审理。要么分开告，要么选职责最明确的那一个。** **错误三，不写「我申请过」。** **履职之诉的前提是「申请—不办」。没有申请，就没有「不履行」。除非属于依职权应当主动履职的情形（比如查处违建），但这种情形要特别说明。** **这个案子的教训，说到底就一句：法院不是不让你告，是不知道你要它判什么。把「判什么」写清楚，门就开了。**

起诉政府不履职，光写「不履行法定职责」六个字立不了案。诉状里必须说清三件事：政府应当履行的是什么职责、这个职责出自哪部法哪一条、你什么时候提出过什么申请。说清了，法院才知道审什么、判什么；说不清，就是「诉讼请求不明确」。房子被拆、协议没兑现这类事，路其实有好几条：告不履行补偿安置协议、告具体指定房号的行为、先书面申请再告不履职、起诉时一并提赔偿。不予立案的裁定不封门——把诉请写具体，可以重新起诉。