参考案例某金属铸件公司诉安徽省宣城市宣州区人民政府不履行法定职责案

一、案情速览

某金属铸件公司位于扬子鳄自然保护区范围内，各项行政许可齐全。宣州区政府发出《限期拆除违法建筑公告》，责令其自行拆除并恢复土地原状，随后出具《承诺书》就拆迁原则、存疑评估处理、付款方式作出承诺。公司自行拆除。

此后乡政府分两次支付补偿款四百万元，剩余数额双方争议较大，区政府一直未作补偿决定。公司起诉请求判令补偿二千二百四十点五万元或给予公平合理补偿。

宣城市中级人民法院判令区政府作出补偿决定，驳回其他诉请。裁判要点明确：相对人依法成立且已取得经营、用地、建设等行政许可，行政机关基于环保整改需要责令停产停业并拆除不动产的，应及时补偿；数额协商不成一直不作补偿决定，属不履行行政补偿法定职责。

二、裁判要点提炼

相对人依法成立且已取得经营、用地、建设等各项行政许可，行政机关基于环保整改需要责令其停止生产经营活动、拆除不动产的，虽无不当，但对由此造成的损失应依法予以补偿。已给付部分补偿款但并非全面补偿，且就剩余数额不能达成一致时，行政机关应及时作出补偿决定。

行政机关与相对人就补偿数额协商不成，直至诉讼仍未作出补偿决定的，属于不履行行政补偿法定职责。人民法院可判决行政机关在一定期限内针对相对人的申请作出补偿决定；补偿数额尚需行政机关首次判断的，法院不宜直接确定具体金额。

三、赵律师点评

一家证照齐全的厂，为什么必须搬走

**这家企业的特殊之处，在于它「什么证都有」。** **某金属铸件公司，依法成立的企业法人，取得了经营、用地、建设等各项行政许可。** **问题只有一个：它位于扬子鳄自然保护区范围内。** **扬子鳄是国家一级保护动物，自然保护区有法定的范围和管控要求。**企业在这里生产经营，无论证照多齐全，都与保护区的功能定位冲突。 **二〇一八年，宣州区政府发出了《限期拆除违法建筑公告》。** **注意这份公告的两个内容：**责令该公司于**二〇一八年十月十日二十四时前**，将其在保护区内的建筑物**自行拆除**，并**恢复土地原状**。 **「违法建筑」这个定性，其实值得琢磨。**企业取得了建设许可，建筑物本身不是违建；它之所以被要求拆除，是因为**后来划定的保护区范围覆盖了它**。 **但不管定性如何，结论是明确的：得拆。** **二〇一八年十月十六日**，宣州区政府向公司出具了一份《承诺书》。 **承诺了三件事：**拆迁原则、**存疑评估处理**、付款方式。 **「存疑评估处理」这一项很关键。**它意味着政府承认：评估过程中有争议的部分，要有个处理办法。 **有了这份承诺书，公司自行拆除了建筑物。** **付款也开始了。** **二〇一八年十月三十日**，某乡政府支付补偿款**三百万元**。 **二〇一九年一月二十四日**，再支付**一百万元**。 **合计四百万元。** **然后停了。** **为什么停？**因为双方对**剩余补偿数额**有异议。 **公司主张多少？**起诉请求判令区政府补偿**二千二百四十点五万元**，或者给予公平、合理的补偿。 **政府认为多少？**已经付了四百万，其余有争议。 **差额两千万左右。** **从二〇一九年到二〇二〇年，一年多时间里，区政府没有作出补偿决定。** **公司的选择是起诉。** **二〇二〇年五月二十六日**，安徽省宣城市中级人民法院判决：**责令宣州区政府对某金属铸件公司作出补偿决定**；驳回其他诉讼请求。 **双方都没上诉，判决生效。**

法院为什么判「作决定」，而不是判「给多少钱」

**这是本案最有技术含量的一点，也是很多人不理解的地方。** **公司要两千二百四十万，法院为什么不明明白白判一个数？** **因为这里有一条分工原则：首次判断权属于行政机关。** **什么意思？** **补偿数额的确定，是一个需要专业判断的过程。要评估房屋、构筑物、设备、停产停业损失、搬迁费、土地价值……这些是行政机关的职权，也是它的专业能力所在。** **法院的职责是审查「这个决定合不合法」，不是「替他做一个决定」。** **如果法院直接判一个数，会产生两个问题：** **第一，跳过了行政程序。**当事人对数额有异议，本该有陈述、申辩、申请复核的机会；法院直接定数，这些程序都没走。 **第二，一审终审，救济不足。如果法院直接判数，当事人不服只能上诉，而行政机关本来可以作出决定、当事人再诉——多一道程序，就多一层纠错机会。** **所以法院的判决是：「责令宣州区政府对某金属铸件公司作出补偿决定。」** **这一判，看起来「没解决问题」，实际上是把球踢回给了该接球的人。** **而且这一判有强制力。**区政府必须在指定期限内作出补偿决定；不作，可以申请强制执行；作出的决定如果不合法，公司还可以再诉。 **这里要补充一点法律依据。** **《行政诉讼法》第七十二条：**人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，**判决被告在一定期限内履行**。 **《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条：**原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；**尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理**。 **「尚需被告调查或者裁量」——这就是本案适用「作出补偿决定」而非「确定补偿数额」的法律依据。** **换个说法：**法院不是不管钱的事，是**先把「该不该补、怎么补」这个前置问题解决了，钱的具体数字留给行政程序**。

「已经付了四百万」，为什么还算不履职

**这一点容易被误解：钱都付了四百万，怎么还叫不履行？** **法院的表述是：「宣州区政府虽已向某金属铸件公司给付了四百万元补偿款，但并非全面补偿。」** **「并非全面补偿」这五个字，是本案的分水岭。** **行政补偿有一条基本原则：全面补偿。** **什么叫全面？**因公共利益需要造成的损失，应当**应补尽补**——直接损失要补，合理的间接损失也要补；房屋要补，设备搬迁要补，停产停业损失要补。 **付一部分、留一部分悬着，不叫补偿，叫「先给点」。** **而且这个案子里还有一个加重情节：政府自己出过《承诺书》。** **《承诺书》里承诺了「存疑评估处理」。这意味着政府已经认可：评估中有争议的部分需要处理。承诺了却不处理，就是不兑现承诺。** **法院的认定逻辑是这样的：** **第一步，**企业证照齐全，因环保整改被责令停产、拆除，**没有不当**——这说明拆除行为本身合法。 **第二步，**但拆除造成的损失**应当依法补偿**——这是合法行为引起的补偿责任。 **第三步，**已付四百万，**不是全面补偿**——补偿义务未履行完毕。 **第四步，**双方就剩余数额**不能达成一致**，政府**直至诉讼未作补偿决定**——这就是「不履行行政补偿法定职责」。 **四步下来，结论就出来了。** **这里还有一层实务上的启示：**「协商不成」不是免责理由。 **很多行政机关的想法是：数额谈不拢，那就慢慢谈。但法律的要求是：谈不拢，就作决定。** **作决定之后，当事人不服可以复议、可以诉讼——这是法律给的出口。**一直拖、一直谈，等于把当事人堵在没有出口的路上。

企业遇到政策性关停，这五件事要提前做

**这个案子对企业很有参考价值。** **第一件，把证照和许可保全好。** 营业执照、用地批准文件、建设许可、环评批复、排污许可——**这些是证明「我是合法经营」的核心证据**。**没有这些，「违法建筑」的定性就很难推翻，补偿的基础也会弱很多。** **第二件，把政府的书面文件全部留存。** **这个案子里最有用的两份文件：**《限期拆除违法建筑公告》和《承诺书》。 **前者证明拆除是政府要求的**，不是自己愿意拆的；**后者证明政府作过补偿承诺**，包括「存疑评估处理」。 **实务提醒：口头通知、电话通知、微信通知，都要尽可能转成书面，或者录音固定。没有书面文件，将来很难证明「是政府让我拆的」。** **第三件，拆之前先做评估和取证。** **房屋面积、结构、装修、设备清单、存货、订单、员工人数、近三年纳税和营收**——全部拍照、录像、造册。 **为什么要提前做？**因为**拆完就没了**。事后评估只能靠资料推算，而资料推算出来的数字，通常低于实际。 **第四件，书面提出补偿申请，并保留送达凭证。** **这个案子里，公司「先后三次」递交书面申请**——这个动作很重要。它把「政府不作为」变成了一个有明确起点的事实。 **送达凭证怎么留？**邮寄用挂号信或快递，保留单号和签收记录；当面递交要求收件登记或出具回执；网上提交保留提交成功的截图。 **第五件，起诉时诉请要写对。** **这个案子的诉请是「判令补偿二千二百四十点五万元或者给予公平、合理的补偿」——法院判的是「作出补偿决定」。** **所以更稳的写法是两条并写：**「请求判令被告对原告的补偿申请作出补偿决定；如法院认为补偿数额可以确定，请求判令被告支付补偿款若干元。」 **这样写，法院有选择空间：能定数就定数，不能定数就判作决定。** **最后补一句：政策性关停不只在自然保护区。水源保护区、生态红线、风景名胜区、文物保护范围、河道管理范围——都可能触发「合法经营但必须退出」。遇到这种情况，补偿请求权是有的，关键是把证据和程序做扎实。**

评估、复核、鉴定：三个环节别错过

**这个案子里，双方卡在「剩余补偿数额」。而数额的核心，是评估。** **征收补偿的数额争议，绝大多数出在评估环节。而评估环节有三个法定节点，很多人只走到第一个。** **第一个节点：评估报告的送达与异议。** **评估机构出具报告后，房屋征收部门应当向被征收人转交评估报告。** **收到报告后要做的第一件事，是核对六项内容：** **一、评估机构有没有资质；** **二、评估师有没有签字；** **三、评估时点是不是「房屋征收决定公告之日」；** **四、评估方法用的是什么（市场法、收益法、成本法、假设开发法）；** **五、可比实例选的是哪些房子，跟你的是不是同一地段、同一类型；** **六、装修、附属物、停产停业损失有没有单列。** **这六项里，最容易出问题的是「可比实例」。** **如果报告里选的对比房源是偏远地段的、或者房龄结构明显不同的，评估价格就会被压低。** **第二个节点：复核评估。** **依据是《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条：**对评估确定的被征收房屋价值有异议的，**可以向房地产价格评估机构申请复核评估**。 **注意三件事：** **一是期限。**通常是收到评估报告之日起**十日内**，**过期不受理**。 **二是对象。**向**原评估机构**申请，不是向征收部门。 **三是内容。要写具体的异议点，不能只写「评估过低」。比如：「报告选用可比实例某小区，该小区距本地块三公里，且为二〇一五年后建成，与本地块区位差异显著，请求重新选取可比实例。」** **第三个节点：专家委员会鉴定。** **同一条接着规定：**对复核结果有异议的，**可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定**。 **这一步，是很多人不知道、也最容易错过的一步。** **专家委员会由房地产估价师以及价格、房地产、土地、城市规划、法律等方面的专家组成。**它的鉴定意见，**在诉讼中分量很重**。 **为什么重要？因为法院通常不具备估价的专业能力，会高度尊重专家委员会的鉴定意见。拿到了有利的鉴定意见，等于拿到了半个胜诉判决。** **再看本案的教训。** **方某权申请了复核评估，复核维持了原结果。他没有继续申请专家委员会鉴定，而是直接进入了诉讼。** **结果：**法院只能依据原评估报告和复核意见来判断，**认定「补偿价值公允」**。 **如果当初走了第三步，结果可能不同。** **最后补充两点实务提醒：** **第一，程序上还有个坑。** **本案复议决定认定：「横州市政府在被征收人申请复核评估期间作出补偿决定，程序违法。」** **这说明：**在复核评估期间，征收部门**不应作出补偿决定**，应当等复核结果。 **如果你正在复核期间收到补偿决定，这是一个可以主张的违法点。** **第二，评估机构怎么选，也有讲究。** **按规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。** **如果是征收部门单方指定的，可以主张程序违法。** **一句话总结：评估不是「给个数字」，是一套有明确节点的程序。三个节点走完，才有完整的救济；走一半，就等于放弃了后一半。**

证照齐全的企业，因环保整改被要求停产拆除，拆除本身可能合法，但损失必须补偿。付了一部分不等于补偿完毕；数额谈不拢也不等于可以一直拖——协商不成，行政机关就应当作出补偿决定，一直不作，就是不履行补偿职责。法院遇到这类案子，通常判「作出补偿决定」而不是直接定金额，因为具体数额需要行政机关首次判断。企业要做的，是保全证照、留存政府书面文件、拆除前完成评估取证、书面申请并留送达凭证、起诉时把诉请写对。