参考案例孝义市某置业有限公司诉孝义市行政审批服务管理局不履行法定职责案

一、案情速览

二〇二一年七月，山西孝义某置业公司召开临时股东会，决议延长经营期限，随后在网上平台提交变更登记申请，把营业期限由二〇二一年七月一日改为长期。审批局当日审核通过，国家企业信用信息公示系统也已显示变更为长期。

但公司因故未能缴回旧的营业执照正、副本，审批局以此为由拒绝发放新的营业执照。公司起诉，请求判令交付变更登记后的营业执照。

汾阳市人民法院判令审批局立即交付新执照，并对旧执照依法作出处理。裁判要点明确：缴回旧照不是换发新照的前置条件，只是登记机关换发后决定是否公告旧照作废的条件；以未缴回为由拒发，是在法定审批权限外设定法外义务。

二、裁判要点提炼

市场主体是否缴回营业执照，并非变更营业执照登记事项的前置必要条件，仅是登记机关在换发营业执照后决定是否对原有营业执照公告作废的条件。登记机关以未缴回原营业执照为由拒绝换发变更后的营业执照，属于在法定审批权限外为市场主体设定法外义务。

登记机关审核后已作出变更登记决定，并通过企业信用信息公示系统向社会公示的，即应交付变更后的营业执照；市场主体拒不缴回或者无法缴回原营业执照的，登记机关应当依法公告原营业执照作废。

三、赵律师点评

登记已通过，执照却不给：卡在哪一步

**这件事的荒诞之处，先摆出来。** **二〇二一年六月二十二日**，孝义市某置业有限公司向股东发出《临时股东会通知》，定于**七月八日**召开临时股东大会，审议四件事：公章、财务章、法定代表人名章丢失补办，以及**营业执照延期**。 **会开了，决议作了。**同意延长公司营业期限，委托法定代表人刘某贞办理延期手续，并通过了延长经营期限的章程修正案。 **七月二十六日**，公司向孝义市行政审批服务管理局的网上服务平台提交了三份材料：《公司登记（备案）申请书》、章程修正案、股东会决议。申请把经营期限从「至二〇二一年七月一日」变更登记为「**长期**」。 **同一天，审批通过。** **而且不只是内部通过。**国家企业信用信息公示系统上，这家公司的经营期限**已经显示为长期**。 **也就是说：在法律上、在公示系统上，这家公司的营业期限已经改了。** **但纸质的营业执照，拿不到。** **理由是什么？**——公司没有向审批局**缴回旧的营业执照正、副本**。 **请注意这里的时间错位。**旧执照上的营业期限写的是「至二〇二一年七月一日」。提交申请时是七月二十六日，**旧执照上的期限已经过期了二十五天**。 **一份已经过期的执照，成了换发新执照的门槛。** **公司于是起诉。**二〇二二年一月二十四日提起诉讼，请求判令审批局交付变更登记后的营业执照。 **二〇二二年三月八日，山西省汾阳市人民法院作出判决：责令审批局于判决生效后立即交付变更登记后的营业执照，并对变更登记前的营业执照作出处理。** **双方都没上诉，判决生效。** **这里要注意判决的第二句：「并对变更登记前的营业执照作出处理」。**这一句不是多余的——它把「旧照怎么办」这个问题，从「企业的义务」还原成了「机关的职责」。

「缴回旧照」到底是义务还是条件

**这是本案唯一的核心争点，也是全国无数企业踩过的坑。** **审批局的逻辑是这样的：**《公司变更登记提交材料规范》里写着「已领取纸质版营业执照的缴回营业执照正、副本」。既然规范要求缴回，你没缴回，材料就不齐，我就不发新照。 **听起来有依据。但法院说，这是对规范的错误理解。** **错在哪？错在把「缴回」的性质搞错了。** **法院的分析分两步。** **第一步，看《公司登记管理条例》第五十九条第三款怎么写的。**原文是：公司登记机关依法作出变更登记、注销登记、撤销变更登记决定，**公司拒不缴回或者无法缴回营业执照的，由公司登记机关公告营业执照作废**。 **注意这句话的结构。**它规定的不是「不缴回就不办」，而是「**不缴回就公告作废**」。 **这是一个兜底安排。**立法者已经预见到了「企业缴不回旧照」这种情况——可能丢了、可能被债权人扣着、可能毁损了——并且给出了解决方案：**公告作废**。 **如果缴回是换发的前置条件，这一款就没有存在意义了。**因为按审批局的逻辑，缴不回就永远换不了，那还需要规定「公告作废」干什么？ **第二步，看《公司变更登记提交材料规范》那句话怎么读。** 规范原文是「6、已领取纸质版营业执照的缴回营业执照正、副本」。法院指出：这句话规定的是「已经领取纸质版营业执照」之后的处理方式是「缴回正、副本」，**并非**「领取变更后的营业执照的前提是先缴回旧的营业执照」。 **一句话，两种读法。** **审批局的读法：**缴回是**换发的前提**。 **法院的读法：**缴回是**换发后的处理**。 **为什么法院的读法对？**因为要跟上位法保持一致。《公司登记管理条例》是行政法规，规范只是规范性文件。行政法规已经明确「缴不回就公告作废」，下位规范不能解释成「缴不回就不给办」。 **法院最后用了一句很重的话：**审批局的做法是「**在法定审批权限外为市场主体设定的法外义务**，可能影响市场主体正常经营，应当依法予以纠正」。 **「法外义务」这四个字，是关键。行政机关只能要求当事人履行法律、法规设定的义务。法律没规定的义务，机关不能自己加。**

这件事对开公司的人意味着什么

**先说结论：变更登记通过之后，新执照就该给你；旧照缴不回来，是机关公告作废，不是你的死结。** **为什么这件事在实务中很要紧？**因为营业执照是经营的「钥匙」。 **没有执照，很多事办不了。**银行开户、变更账户信息、签重大合同、投标、办税务登记变更、申请资质——对方常常要看执照原件。 **公示系统显示「长期」，手里却是过期的纸。**这种状态会让企业在每一个需要出示执照的场合都要解释一遍，而且解释不通。 **所以遇到这种情况，可以按这个顺序做：** **第一，先确认登记是否真的完成了。登录国家企业信用信息公示系统，查自己的经营期限、经营范围、法定代表人等事项是否已变更。如果系统已经显示变更后状态，说明登记决定已经作出。** **第二，书面要求交付执照，并说明旧照的情况。**旧照如果是遗失，附遗失说明；如果是被他人持有无法取回，说明原因。**书面留痕很重要**——这是后面复议或诉讼的证据。 **第三，如果机关仍以「未缴回」为由拒绝，可以申请行政复议或提起行政诉讼。**这个案子的诉讼请求写得很干脆：**判令交付变更登记后的营业执照**。这是一个给付之诉，比「确认违法」更直接。 **第四，同时可以请求机关对旧照作出处理。**也就是要求它依《公司登记管理条例》第五十九条第三款**公告作废**。这一项写进诉请，能一次性解决问题。 **再说两层延伸。** **第一层，这个规则不只适用变更登记。注销登记、撤销变更登记，条例第五十九条第三款是同一套逻辑。注销时旧照缴不回，同样应当公告作废，而不是卡住注销。** **第二层，「法外义务」这个思路可以推广。行政机关在办事时要求你提供法律没要求的材料、盖法律没要求的章、跑法律没要求的环节——本质上都是「法外义务」。这个案子给出的判断方法很实用：先找上位法怎么规定的，再看机关的要求是不是超出了上位法。**

反过来看：机关为什么容易在这里出错

**站在审批窗口的角度，这个错误几乎必然会犯。** **原因一：材料清单是「一张纸」，看不出层次。** 《公司变更登记提交材料规范》列了六项材料，第 6 项就是「缴回营业执照正、副本」。窗口人员按清单逐项打勾，第 6 项没打上，就认为材料不全。**清单不区分「办事条件」和「事后处理」，这是规范本身的粗糙。** **原因二：「以旧换新」是生活常识，不是法律规则。** 换身份证要交旧证，换驾驶证要交旧证，换护照要交旧证——**生活经验告诉窗口人员，换新必须先交旧**。但营业执照的规则不一样，因为它有「公告作废」这个替代方案。 **原因三：怕担责任。** 如果发了新照，旧照还在外面流通，万一被人拿去签合同、开票、办贷款，出了事谁负责？**窗口人员的第一反应是「不发最安全」。** **但这个担心，法律已经解决了。公告作废之后，旧照在法律上失效；善意第三人可以查公示系统，也可以查公告。风险由制度承担，不该由企业承担。** **这个案子给机关的方法论是：遇到「材料要求」和「上位法」冲突时，按上位法办；遇到「缴不回」这类客观障碍时，找法律给的替代方案，而不是把障碍变成拒绝的理由。** **还有一层更普遍的启示。行政机关的每一个「不办」，都应当能指向一条明确的法律依据。如果指向的只是一份材料清单里的一句话，而这句话有两种读法，那就该选那个不与上位法冲突的读法。** **这也是行政法上的一条基本原则：对当事人权利的限制，应当有明确的法律依据；解释存疑时，从有利于当事人的方向理解。**

窗口的一句话，企业可能要跑三个月

**这个案子的标的，看起来只是一张纸。但它的实际成本，远不止一张纸。** **先算一笔时间账。** **二〇二一年七月二十六日**，变更登记审核通过并公示。 **二〇二二年一月二十四日**，公司提起诉讼。 **二〇二二年三月八日**，一审判决。 **从登记通过到拿到判决，七个月半月。** **如果判决后机关仍不交付，还要申请强制执行——时间更长。** **这七个月里，企业是什么状态？** **状态一：公示系统显示「长期」，手里是过期的纸。** **这个状态在法律上是矛盾的。**对外，这家公司的营业期限已经是长期；对内，它拿不出凭证。 **状态二：很多业务办不了，或者要反复解释。** **银行变更账户信息、签重大合同、参与投标、办理资质年检、申请贷款**——这些场合通常要求提供营业执照。 **提供不了，就要走「说明情况」「出具承诺」「等执照下来再补」的流程。**每一次都要解释，每一次都可能被卡。 **状态三：投标和签约的机会，是有时效的。** **一个招标项目，报名窗口可能只有五天。执照拿不出来，这个机会就没了。这个损失，是无法通过诉讼挽回的。** **这就是「法外义务」的真实代价。** **法院用了「可能影响市场主体正常经营」这句话，说得很克制。实际情况往往比这严重。** **那企业能做什么，把损失降到最低？** **第一，立即索取「登记已完成」的书面凭证。** **可以向登记机关申请出具登记通知书或者备案通知书，或者打印公示系统的查询结果并加盖公章。** **有些地方可以直接在网上打印《变更登记核准通知书》。**这份东西在很多场合可以临时替代执照。 **第二，同时提出书面申请，要求交付执照并对旧照作出处理。** **申请书里写三句话就够：** **「一、我公司于某年某月某日申请变更登记，贵局已于同日核准并公示；** **二、请依《公司登记管理条例》第五十九条第三款交付变更后的营业执照，并对原营业执照依法公告作废；** **三、如不予办理，请书面告知理由及法律依据。」** **第三句很重要。它把「口头拒绝」变成「要么办、要么书面拒绝」。书面拒绝，就是可诉的行为。** **第三，同步准备复议或诉讼，不要等。** **这类案件的诉讼请求简单、事实清楚、法律依据明确，胜诉率高、周期相对短。不需要拖。** **第四，如果是急事，可以同时申请「先予执行」或者沟通协调。** **行政诉讼里的先予执行，主要针对抚恤金、社会保险金、最低生活保障等给付。营业执照不属于典型情形，但可以通过向登记机关的上级机关、当地营商环境建设部门反映，加快处理。** **最后说一层。** **这类「一张纸卡住一家企业」的事，在营商环境评价里是很典型的负面样本。** **很多地方现在有「办不成事」反映窗口、营商环境投诉热线。这些渠道比诉讼快，可以先用。** **但要注意：走这些渠道，不等于放弃诉权。**法定起诉期限该守的还要守。

变更登记一旦作出并公示，新的营业执照就应当交付；缴回旧照不是换发的前置条件，而是换发之后决定要不要公告旧照作废的条件。企业缴不回旧照，机关依法公告作废即可，不能把「缴不回」变成「不给办」。遇到这种情况，先查公示系统确认登记已完成，再书面要求交付并说明旧照情况，机关仍拒绝的，可以直接起诉请求判令交付，并把「对旧照作出处理」一并写进诉请。