参考案例吴某诉原江苏省环境保护厅不履行环保行政管理法定职责案

一、案情速览

二〇一五年一月二十日，吴某通过省环境违法行为举报网上受理平台向原江苏省环境保护厅投诉，反映其住宅距离沿江高速公路仅十八米，噪声白天达七十分贝、夜晚超过六十分贝，身体健康受到损害，要求环保厅履行监督管理职责。

环保厅收到投诉后，网上转交无锡市环保局办理，该局签收后又转交江阴市环保局。江阴市环保局寄出一份《信访事项不予受理告知书》，称其已向法院提起诉讼且部分请求获支持，按信访条例属不予受理情形。吴某起诉，南京中院判令环保厅履职。

南京市中级人民法院认为，涉案高速工程的竣工环境保护验收由省环保厅直接进行并公示，故其对项目后期运行产生的环境污染负有监督管理职责；验收时已检测到夜间超标，环保厅却未采取切实措施，仅作信访事项转交下级，构成不履行法定职责。

二、裁判要点提炼

原环境影响评价文件审批部门对建设项目后期运行过程中产生的环境污染问题，具有监督管理职责。建设项目相邻权人认为项目运行过程中产生噪声污染，向原环境影响评价文件审批部门投诉，该部门不予处理的，人民法院应判决其履行相关噪声污染监督管理职责。

行政机关收到投诉后仅将事项作为信访事项转交下级部门处理，未依据环境保护法、环境影响评价法等规定采取切实措施的，属于未履行监督管理法定职责，构成行政不作为。

三、赵律师点评

住在高速路边十八米，噪声白天七十夜六十

**这个案子的数字很具体，具体到让人不舒服。** **吴某的住宅，距离沿江高速公路十八米。** **十八米是什么概念？** **差不多是六层楼的高度，或者三辆大货车首尾相接的长度。** **高速公路的车流，就在这个距离上昼夜不停地过。** **他测到的噪声：白天七十分贝，夜晚超过六十分贝。** **这两个数字意味着什么，得有个参照：** **按声环境质量标准和相关规范，居民住宅区白天一般不超过五十五到六十分贝，夜间不超过四十五到五十分贝。** **七十和六十，都超了。** **而且超得不少。** **夜里六十分贝，相当于有人在你窗外持续说话，一整夜。** **吴某说，他的身体健康受到损害。** **这句话在判决书里没有展开，但可以想见——长期睡眠不足、血压升高、神经衰弱。** **二〇一五年一月二十日，他做了一件事：投诉。** **通过「省环境违法行为举报网上受理平台」，向原江苏省环境保护厅投诉。** **投诉的内容很明确：** **反映住宅距沿江高速十八米，噪声白天七十、夜晚六十以上，身体健康受损；** **要求原省环保厅依法履行对沿江高速公路噪声严重超标问题的管理和监督职责。** **接下来发生的事，是本案的关键。** **环保厅收到投诉后，网上转交原无锡市环保局办理。** **无锡市环保局网上签收，然后又转交原江阴市环保局办理。** **两级转交，一路向下。** **二〇一五年一月，江阴市环保局寄出了一份《信访事项不予受理告知书》。** **这份告知书的内容是：** **「你反映的噪音扰民问题已向江阴市法院提起诉讼，目前针对你的部分诉讼请求人民法院已作出予以支持的判决。按照《信访条例》规定，属于不予受理的第二类情况。」** **注意这套逻辑：** **你已经在打官司了；** **法院已经支持你一部分了；** **所以你这算重复信访，我们不受理。** **吴某不服，起诉。** **请求：判令原省环保厅履行监督管理法定职责。** **南京市中级人民法院二〇一五年八月七日判决：** **一、确认被告原省环保厅不履行环保行政管理职责行为违法；** **二、责令被告原省环保厅于判决生效之日起三十日内针对原告吴某的投诉履行相应的法定职责；** **三、驳回原告要求被告承担监测费用的诉讼请求。** **一审后双方都没上诉，判决生效。** **这个结果值得注意：法院不只判了「违法」，还判了「三十日内履职」。** **前者是对过去的评价，后者是对将来的命令。**

为什么是省环保厅，不是市县环保局

**这是本案最核心的一步推理，也是它被选进案例库的原因。** **先问一个问题：一条高速公路的噪声，该谁管？** **直觉上：属地管理，谁的地盘谁管。** **所以环保厅转给无锡市，无锡市转给江阴市——按这个逻辑，没错。** **但法院说：这个案子里，省环保厅自己也有一份不能转的职责。** **依据是《环境影响评价法》第二十七条：** **「在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的，建设单位应当组织环境影响的后评价，采取改进措施，并报原环境影响评价文件审批部门和建设项目审批部门备案；原环境影响评价文件审批部门也可以责成建设单位进行环境影响的后评价，采取改进措施。」** **这一条里有两个主体、两个动作：** **建设单位：应当组织后评价、采取改进措施、报备案。** **原环评审批部门：可以责成建设单位进行后评价、采取改进措施。** **注意第二个动作的用词：「可以责成」。** **「可以」，看起来是裁量权，不是义务。** **那法院凭什么说它有不作为？** **因为本案有一个特殊事实：这段高速的竣工环保验收，是省环保厅自己做的。** **判决书写得很清楚：** **「因沿江高速公路江阴至太仓段工程项目的竣工环境保护验收工作系被告原省环保厅直接进行验收并予以公示的，故被告原省环保厅对该项目后期运行过程中产生的环境污染问题负有监督管理职责。」** **这句话的逻辑是：** **你验收的；** **你公示的；** **那你就要对你验收通过的东西负责到底。** **验收不是一个「盖章了事」的动作，它是「我确认这个项目符合环保要求」的承诺。** **验收之后出了问题，验收者不能说自己只管验收、不管运行。** **而且本案还有更硬的一点：** **「被告原省环保厅在验收涉案工程时已经检测到该工程在『夜间都有不同程度的超标』，并称『正在实施安装隔声窗等降噪措施，计划二〇〇六年六月完成』。」** **这句话里有两个致命信息：** **第一，验收的时候，就已经知道夜间超标了。** **第二，当时承诺了要装隔声窗，二〇〇六年六月完成。** **那二〇〇六年六月，装完了吗？** **判决书没说装没装，但吴某二〇一五年还在投诉噪声——** **说明至少没解决问题。** **从二〇〇六年到二〇一五年，九年。** **九年前就知道超标、就承诺整改，九年后居民还在投诉。** **这个事实摆出来，「可以责成」这句话的性质就变了：** **当一个机关自己验收、自己检测出问题、自己承诺整改，却九年没有跟进——** **这时候它就不是「可以管」，而是「必须管」。** **因为「可以」是给正常情况的裁量空间，不是给长期不作为的免责条款。**

「转到下面去了」为什么不算履职

**这是本案对普通人最有启发的一段。** **环保厅的答辩逻辑，可以概括为三句话：** **我收到了；** **我转了；** **下面在办。** **法院怎么看？** **「被告原省环保厅作为沿江高速公路江阴至太仓段工程项目竣工环境保护验收单位，对于原告吴某提出的履行环保行政管理的要求，并未采取切实措施履行其环保行政管理职责，仅作为信访事项转交下级环保部门处理。」** **「未依据环境保护法、环境影响评价法的相关规定，履行其监督管理的法定职责。」** **注意两个表述：** **「并未采取切实措施」；** **「仅作为信访事项转交」。** **「仅」这个字，是批评。** **它说的是：你做的全部动作，就是「转」。** **而「转」不是「办」。** **为什么？** **因为转办只是改变了处理主体，没有产生任何实体处理结果。** **而且本案的转法还有一个问题：** **它把一件「要求履行监督管理职责」的申请，当成「信访事项」转了出去。** **这两者性质完全不同：** **信访事项，是「反映情况、提出建议」，处理方式是登记、转送、答复；** **履职申请，是「要求你依法作出某个行政行为」，处理方式必须是调查、认定、决定。** **把后者当后者办，是对的；** **把后者当前者办，就是规避。** **更严重的是最后那一环：** **江阴市环保局给的是一份《信访事项不予受理告知书》。** **理由是「你已经起诉了，法院支持你一部分了，所以不予受理」。** **这个理由，法院没有直接批评，但从判决结果能看出来——它不被认可。** **为什么？** **因为「你已经打过官司」不等于「行政机关的监管职责就免除了」。** **司法救济和行政监管是两条并行的线：** **法院判的可能是民事赔偿（比如隔壁的开发商赔钱）；** **但噪声超标的行政监管，是环保部门的职责，不会因为有人赔了钱就消失。** **噪音还在，监管职责就还在。** **这个道理，在本案里被一个细节印证了：** **江阴市环保局说「部分诉讼请求人民法院已作出予以支持的判决」。** **注意「部分」两个字。** **部分支持，说明还有部分没支持。** **那没支持的那部分，靠什么解决？** **靠行政监管。** **所以「已经起诉」这个理由，恰恰证明了行政监管还没到位。**

噪声扰民，到底该找谁

**这个案子给了一份很实用的分工表，我把它整理出来。** **第一类：建筑施工噪声（工地打桩、浇筑）。** **找谁：生态环境部门（原环保部门）。** **依据：《噪声污染防治法》规定，施工噪声由生态环境主管部门管；** **但如果是「在噪声敏感建筑物集中区域夜间施工」，还需要住建、城管配合。** **第二类：工业生产噪声（工厂、车间）。** **找谁：生态环境部门。** **这类最明确，超标就可以查处。** **第三类：交通运输噪声（公路、铁路、机场）。** **这一类最麻烦，本案就是这一类。** **找谁？** **本案给的答案是：找「原环评审批部门」和「竣工验收部门」。** **为什么？** **因为交通噪声的治理，不是「谁吵罚谁」，而是「谁批的谁负责督促整改」。** **具体到本案：** **高速的环评是省环保厅批的（或验收的）；** **那噪声超标，就该由省环保厅责成建设单位采取降噪措施（隔声窗、声屏障）。** **注意：这一类投诉，找县级环保局往往没用——** **因为县级局管不了高速公路的建设单位。** **这就是本案吴某一直往省里投诉的原因。** **第四类：社会生活噪声（广场舞、商铺喇叭、装修、宠物）。** **找谁：公安机关（社会生活噪声中的扰民部分）；** **商铺经营设备噪声，部分地方归城管。** **再说三条实操建议。** **第一，投诉要写成「履职申请」，不要写成「反映情况」。** **这是本案最大的教训。** **「我反映一个问题，请你们处理」——容易被归入信访。** **「我依据《噪声污染防治法》第某条、《环境影响评价法》第二十七条，申请你机关履行某职责，作出某处理」——这才叫履职申请。** **写法不同，后续的救济路径完全不同。** **第二，投诉要有数据。** **本案吴某说的是「白天七十、夜晚六十以上」。** **这个数据从哪儿来？可能是他自己测的，也可能是请人测的。** **无论如何，有数字比没数字强得多。** **如果条件允许，委托有资质的检测机构出一份报告——** **这份报告，是后面所有主张的基础。** **第三，被「转办」了要跟到底。** **转办不是终点。** **你要问：转到哪儿了？谁办的？办的结果是什么？** **如果转到最后给了个「不予受理」，那就是一个可诉的答复。** **本案吴某就是这么走过来的：** **投诉省厅 → 转市局 → 转县局 → 不予受理 → 起诉省厅。** **绕了一圈，最后告的还是省厅。** **这说明一件事：** **转办不能免除原机关的职责。** **最后说一句时间。** **这条高速二〇〇六年就承诺装隔声窗；** **吴某二〇一五年投诉；** **法院二〇一五年八月判决。** **九年，一个居民为了晚上能睡个觉，走了九年。** **这个长度，是本案最不该被忽略的部分。**

噪声维权，从取证到起诉的完整链条

**这个案子讲的是「找对了机关」。** **但从头到尾要打赢一场噪声官司，还有几步得走。** **第一步：取证。** **这是最难、也最关键的一步。** **三种取证方式，一种比一种硬：** **方式一，自己记录。** **记录时间、时段、持续时长、声音来源、对生活的影响。** **用手机录音、录像（要能显示时间）。** **这类证据证明力弱，但能证明「长期存在」。** **方式二，委托检测。** **找有资质的检测机构，按国家标准的方法测量（昼间、夜间分别测）。** **注意三点：** **一是检测要在噪声敏感建筑物户外一米处、高于地面一米以上测量；** **二是要区分昼间（六时至二十二时）和夜间（二十二时至次日六时）；** **三是要连续测，不能只测一次。** **这类证据证明力强，但费用不低。** **方式三，申请行政机关监测。** **向生态环境部门投诉，要求监测。** **如果它不监测，这个「不监测」本身可以成为诉讼理由——** **本案吴某就主张了「承担监测费用」，虽然因「未实际产生费用」被驳回，** **但这个思路是对的。** **第二步：选对投诉对象。** **上一节已经给过分工表，这里再强调三条最容易走错的：** **高速公路、铁路、机场噪声 → 找原环评审批部门、竣工验收部门（本案的路子）；** **建筑工地夜间施工 → 找生态环境部门，同时可找住建部门；** **商铺喇叭、广场舞、装修 → 找公安机关。** **第三步：把「投诉」写成「履职申请」。** **这是本案最大的教训。** **两种写法，法律效果不同：** **「我反映某处噪声扰民，请处理」——容易被归入信访，答复不可诉；** **「我依据某法某条，申请你机关履行某职责，作出某处理」——这是履职申请，不答复可诉。** **写的时候，把三样写清：事实（噪声情况）、依据（法律条文）、请求（要求作什么）。** **第四步：行政诉讼。** **如果机关不答复、或者答复「不予处理」、或者只转办不处理，就可以起诉。** **诉请写什么？** **确认不履行法定职责违法；** **判令限期履行。** **本案的诉请就是这两项，法院全支持了。** **第五步：民事诉讼（另一条线）。** **如果噪声来自邻居、商铺、工地，还可以按「相邻关系」起诉。** **依据是《民法典》关于相邻关系的规定：不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物，排放大气污染物、水污染物、土壤污染物、噪声、光辐射、电磁辐射等有害物质。** **能主张：停止侵害、排除妨碍、赔偿损失。** **注意：行政投诉和民事诉讼可以同时走。** **行政投诉解决「监管缺位」，民事诉讼解决「损失赔偿」。** **两条线不冲突。** **最后说一句这个案子的启示。** **吴某从二〇一五年一月投诉，到八月判决，七个月。** **这个速度在行政案件里算快的。** **快在哪儿？** **快在他一开始就找准了对象（省环保厅，不是县环保局）；** **快在他的请求很明确（履行监督管理职责）；** **快在法院愿意判（事实清楚，职责明确）。** **这三个「快」，都不是运气，是方法。**

高速公路的噪声，找属地环保局往往没用——该找的是原环评审批部门和竣工验收部门，因为它对项目后期运行产生的污染负有监管职责。收到投诉只作信访事项往下转、不采取切实措施的，就是不履行法定职责。投诉时写成「履职申请」而不是「反映情况」，带上噪声数据，被转办就一路跟到底；转办不能免除原机关的职责。