参考案例刘某诉天津市律师协会行政处理案

一、案情速览

刘某向天津市律师协会投诉「天津某律师事务所」及其律师李某，认为他们违反了律师协会会员违规行为处分规则的相关规定，应当予以查处。天津市律师协会惩戒委员会审查了投诉材料，并举行听证会查明：「天津某律师事务所」与不具有律师资格的人员王某签订挂靠协议，由王某自行招聘律师代理其承揽的案件并收取代理费；该所接受刘某的特别授权委托作为诉讼代理人参加诉讼，但未签订书面委托合同、未按规定统一收取律师费、未开具律师服务费发票；律师李某在代理刘某案件期间，未征得刘某本人同意，向法院申请撤诉，法院作出撤诉裁定。

律协惩戒委员会认定：律所存在从事与法律服务无关的中介服务和其他经营性活动及违规收案收费的行为，违反处分规则相关规定，给予公开谴责的行业纪律处分；律师李某存在未征得投诉人同意申请撤诉的行为，给予警告的行业纪律处分。律协随后向刘某作出《处理结论通知书》，告知查处情况。刘某不服，起诉请求撤销这份通知书并重新作出结论，理由是调查核实不全面、事实认定不清——他主张自己委托的王某以律所律师身份接受委托、以某服务公司名义收取律师费一万四千二百元、未开发票未签合同，还把事项私自转给李某；庭审中王某未通知他出庭，伪造授权委托书以李某特别授权律师身份出庭，导致一审错误裁定；发回重审时李某未经授权伪造签名撤诉并隐藏裁定书。

天津市南开区人民法院一审裁定驳回起诉，理由是律协是社会团体法人、是律师的自律性组织，对律师行业实施的是行业自律管理，权力来源于协会章程，不属于行政诉讼受案范围，律协不具备行政诉讼被告主体资格。刘某上诉，天津市第一中级人民法院二〇二一年十月九日裁定撤销一审裁定，指令南开区法院继续审理。争点是：一个社会团体法人作出的处理决定，为什么能成为行政诉讼的审查对象？

二、裁判要点提炼

《中华人民共和国律师法》规定，律师协会应当履行受理对律师的投诉或者举报、调解律师执业活动中发生的纠纷、受理律师的申诉等职责。律师协会依据上述规定针对当事人对律师的投诉作出的处理决定，属于依据法律授权实施的行政行为。

当事人对律师协会依据法律授权作出的投诉处理决定不服提起行政诉讼，属于行政诉讼受案范围，律师协会对此亦具有行政主体资格，可作为适格被告参加诉讼。

三、赵律师点评

律协是「社会团体法人」，为什么能当被告

**一审和二审的分歧，不是事实认定，是一个法律方法问题。** **一审的路子是从「组织性质」出发的。** 它引了律师法第四十三条：**律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织。** 又引了协会章程第二条，说律协对律师行业实施的是行业自律管理，**权力来源于协会章程**，所以它做的处理不是行政行为。 **这个推理少看了一条。** **二审把目光移到了律师法第四十六条。** 这一条写的是：**律师协会应当履行下列职责……（七）受理对律师的投诉或者举报，调解律师执业活动中发生的纠纷，受理律师的申诉。** **请注意「应当履行」这四个字。** **如果律协处理投诉的权力来自会员的授权、来自章程的约定，那它可以用「可以不接受你的投诉」来回答。** **但法律写的是「应当履行」——这是国家通过立法，把一项公共职能交给了律协。** **律协不接受、不处理，就是失职。** **所以二审的结论是：天津市律师协会针对刘某投诉作出的《处理结论通知书》，系其依据律师法作出的行为，刘某对此不服提起的诉讼，属于行政诉讼的受案范围。** **这个裁判方法很重要，可以推广：** **判断一个组织能不能当行政诉讼被告，不看它注册成什么、叫什么名字，看它做的这件事有没有法律、法规、规章的明确授权，以及这个授权是不是涉及对公民权利义务的处分。** **在行政法上，这类组织有个专门的称呼——法律、法规授权的组织。** **它们不是行政机关，但在授权范围内，视为行政机关。**

这类「不是机关、胜似机关」的组织还有哪些

**本案确立的规则，适用范围远不止律师协会。** **同一类的还有几个：** **注册会计师协会**——依据注册会计师法对会员的违规行为作出处理；**公证机构**——依据公证法出具公证书，公证书的效力直接决定当事人的权利义务；**高等学校**——依据高等教育法、学位条例对学生作出开除学籍、不授予学位的决定，这类案件早就有大量判例；**村民委员会**——依据村民委员会组织法在特定事项上行使职权，比如集体经济组织成员的资格确认；**居民委员会**在部分社会保障事项上也有类似地位。 **共同特征有两条：** **第一，法律、法规、规章明确授权。** 授权必须是具体的，**不能是「某某组织协助政府做好相关工作」这种笼统表述。** **第二，授权事项直接处分权利义务。** 警告、公开谴责、不予授予学位、取消会员资格——**这些看起来是「内部处理」，但会实实在在影响一个人的职业资格和社会评价。** 本案的公开谴责和警告，**会被记入会员档案，在行业内有实际影响。** **要注意一个区分，这个区分很实用：** **律协的行业纪律处分**（训诫、警告、通报批评、公开谴责、中止会员权利、取消会员资格）**和司法行政机关的行政处罚**（警告、罚款、停止执业、吊销律师执业证书）**是两套体系。** **后者是标准的行政处罚，当然可诉，没有争议；前者过去被认为是「行业自治」，本案把它拉进了司法审查。** **这个跨度不小。** **它背后的逻辑是：不管用什么名义，只要处分是依据国家法律授权作出的、并且实际影响当事人的权益，就不能排除司法审查。** **「内部管理」不是司法审查的禁区，「法律授权」才是判断的起点。**

投诉人能不能告，这个问题要分开看

**必须说明一件事：本案解决的是两个问题——受案范围和被告资格。** 法院认定刘某的起诉属于受案范围、律协是适格被告，**指令一审继续审理。** **但「投诉人有没有原告资格」这个问题，本案没有展开论证。** **这个问题在实践中有分歧，得说清楚。** **一种观点是：投诉人只有「请求查处权」，没有「要求特定查处结果权」。** 你投诉了，机关查了、处理了，**至于处理得重不重，那是机关的裁量，投诉人不能因为「觉得太轻」就起诉。** **另一种观点是：要看法律规定的查处是为了保护谁。** 如果查处的目的是**保护特定人的合法权益**（而不只是维护行业秩序），那投诉人就是这个处理结果的利害关系人，**处理过轻等于他的权益没被充分保护，可以起诉。** **律师法第四十六条第七项把「受理对律师的投诉」列为律协职责，而律师的执业行为直接关系委托人的财产和诉讼权利**——**本案刘某正是因为律师擅自撤诉而遭受损失的人。** **从这个角度看，他主张的不是「行业秩序」，是「我自己的案子被撤了」。** **这种利害关系是具体的、现实的，不是抽象的。** **从结果反推，法院指令继续审理，实际上认可了他可以告。** **但要提醒：这个问题的完整答案，还要看后续类案怎么走。** **实务中的稳妥做法是：起诉时把「利害关系」写足。** 不要只说「我投诉了他不处理」，要说清**「他是我的代理人、他撤了我的诉、我的案子因此被裁定撤诉、我的损失由此产生」**。**把具体的权利受损链条摆出来，原告资格才站得稳。**

投诉律师，四条路怎么排

**第一条，向律所投诉。** 这是最轻的一步，**适合事实清楚、金额不大、还想继续合作的情形。** 好处是快，坏处是没有强制力。 **第二条，向律师协会投诉。** 走律协惩戒委员会，**提交书面投诉、证据材料，可以申请听证。** 本案就是这条路。**处分种类有限**：训诫、警告、通报批评、公开谴责、中止会员权利、取消会员资格。**注意——律协不能判赔偿。** 想要钱，得走法院。 **第三条，向司法行政机关投诉。** 司法行政部门对律师和律所**有行政处罚权**：警告、罚款、停止执业、吊销执业证书。**这条路比律协重，但启动门槛也高。** **第四条，民事诉讼。** 委托合同纠纷、侵权纠纷都可以。**要求退还律师费、赔偿损失。** **本案刘某主张的损失，实质上是「律师擅自撤诉导致我的案子没了」，这类损失要在民事诉讼里主张，律协的处分解决不了。** **再说材料，本案刘某的材料准备得有参考价值：** **委托合同、付款凭证（证明一万四千二百元付给了谁、以什么名义）、微信和通话记录（证明沟通内容）、撤诉裁定书（证明撤诉事实）、授权委托书（可以比对签名）、发票（没有发票本身就是问题）。** **他指出的几个事实——挂靠、以服务公司名义收费、伪造授权委托书、伪造签名撤诉、隐藏裁定书——每一条都有对应的证据方向。** **最后提醒三点，都是硬话：** **一，律协的处理结论不是赔偿判决。** 拿到「公开谴责」不等于拿到钱，**两件事要分开推进。** **二，伪造签名、伪造授权委托书可能不只是违规。** 情节严重的，**可能涉及刑事问题，可以向公安机关报案，也可以在执行、再审程序里主张。** **三，投诉有时间成本。** 律协处理、复议、诉讼走完可能一两年，**如果损失还在扩大（比如执行期限、上诉期限），先保住程序权利，再谈追责。**

律协注册成社会团体法人，但「受理投诉」是律师法写明的法定职责；做了法定的事，就得接受法的审查。