参考案例田某柱诉济南市自然资源和规划局行政收费案

一、案情速览

济南一套房子，2012 年登记在田某俊名下。2013 年，案外人杜某振起诉，法院判决撤销了这套房的初始登记，二审维持，登记被注销。田某俊申请再审，中院裁定撤销一、二审判决、发回重审；重审期间田某俊去世，杜某振撤回起诉，案子终结。

既然据以撤销登记的判决已经不存在了，房子应当恢复到原来的登记状态。2018 年 6 月 13 日，田某俊的继承人田某柱提交申请，要求把房子重新登记回田某俊名下。登记机关办了，收了 40 元不动产登记费——按「更正登记」的标准减半收取。

田某柱认为这是乱收费，起诉要求撤销。一审、二审都支持了他：把注销的登记恢复到初始状态，没有改变任何登记内容，既不是变更登记，也不是更正登记；法律没规定这种「恢复登记」要收费，行政机关就不能参照类似规定收。40 元，退了。

二、裁判要点提炼

将撤销所有权登记的房屋恢复至初始登记状态，并未改变登记内容，此种恢复登记不同于变更登记或者更正登记。现行法律、法规、规章未对恢复登记行为规定收费的，登记机关无权参照更正登记的规定收取登记费用。

行政收费属于行政行为，遵循法无授权不可为原则；对争议行政行为的性质存在不同理解时，应作有利于行政相对人的解释；行政收费还应遵循按件收费原则，避免对同一事项重复收费。

三、赵律师点评

一套房子，登记了三次

这案子的标的只有 40 元，但它把一个很多人都会遇上的麻烦讲透了：房子被注销登记之后，怎么恢复。

先说这套房子的来路。

2012 年 6 月 20 日，济南市住房保障和房产管理局给田某俊颁发了房屋所有权证，房子在济南市市中区某小区。这是初始登记，也就是这套房第一次登记在田某俊名下。

2013 年 4 月 23 日，案外人杜某振把登记机关告了，田某俊、田某香作为第三人参加诉讼。他的请求是撤销这份房屋所有权证。2013 年 6 月 15 日，一审判决撤销了这份证书；田某俊、田某香上诉，同年 9 月 26 日二审维持。

判决生效，登记机关依法注销了这套房的登记。房子进入「未登记」状态——物理上还在，登记簿上没有了。

事情在这里拐了个弯。田某俊、田某香申请再审。济南市中级人民法院裁定：撤销一、二审判决，发回重审。

这一撤，把前面那条链子打断了。原来据以注销登记的那份生效判决，被撤销了，不再具有法律效力。注销登记这个行政行为，也就失去了依据。

重审期间，2016 年 1 月 8 日，田某俊因病去世。2017 年 3 月 15 日，杜某振撤回起诉，法院准许，案子终结。

到这里，法律状态是这样的：房子应当恢复到 2012 年初始登记的状态；但重审的裁定没有明确房屋权属，登记簿上也还是空白。

2018 年 6 月 13 日，田某俊的继承人田某柱向济南市自然资源和规划局提交不动产登记申请表，要求把这套房子重新登记到田某俊名下。他提交的材料包括：登记申请表、审批表、身份证明、原二审判决书、再审裁定书、受托人身份证明、亲属关系证明。

2018 年 6 月 26 日，登记机关办理了登记，颁发了新的不动产权证书。

办完没多久，2018 年 7 月 4 日，登记机关收取了不动产登记费 40 元。

40 元，是按「更正登记」的标准减半收的：住宅类不动产登记每件 80 元，更正登记、异议登记减半，也就是 40 元。

田某柱不认这笔钱。他说：登记机关依据生效判决注销了我父亲的房产证，法院撤销原判决后，理应无条件恢复；结果一直拖到 2018 年 6 月才办，还无故收了 40 元更正登记费，这是乱收费。

于是有了这场官司。一审撤销收费，二审维持。

判决书里有一句话，把全案的逻辑点透了：登记机关据以撤销房屋初始登记的判决，因被再审撤销已不具有法律效力；该撤销登记的行政行为失去依据；即使生效裁定未明确房屋权属，也不成为阻碍房屋恢复至初始登记状态的事由。

办是办了，钱收了，问题出在「按什么收」

这案子有意思的地方在于：双方对「该不该办」没有争议，争议全在「按什么名目收钱」。

登记机关的抗辩很规整：我们办了更正登记，颁发了不动产权证书，依据是《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》，以及国家发展改革委、财政部《关于不动产登记收费标准等有关问题的通知》。通知里写得明白：住宅类不动产登记，每件 80 元；申请不动产更正登记、异议登记的，减半收取。所以我们收 40 元，符合标准，不是乱收费。

这段话，每一句单独看都没错：确实办了登记，确实发了证，确实有收费标准，确实按 40 元收了。

但它缺了一环：这次登记，到底是不是「更正登记」？

收费的前提是定性。定性错了，收费标准再准确，也是收错了。

所以法院先做了一件事：把三种登记拆开。

变更登记，是对「正确的登记事项」作变更。 房子还是这套房子，权利人还是这个人，但登记的内容变了——比如面积变了、用途变了、共有性质变了、权利期限变了。它改的是「正确记载的内容」。

更正登记，是对「错误的登记事项」作更正。 登记簿上写错了，比如名字写错一个字、门牌号写错、面积录错，把它改对。它改的是「错误的记载」。

这两种登记的共同点，判决说得很直白：登记前后的记载内容有变动。

而本案要办的，是第三种：恢复登记。 房子原先登记在田某俊名下，因为一份后来被撤销的判决，登记被注销了；现在判决没了，要把登记恢复到注销之前的样子。

关键在于：恢复之后的登记内容，和初始登记一模一样。 权利人还是田某俊，面积、用途、门牌号，一个字都没改。既没有「变更什么」，也没有「更正什么错」。

法院的表述是：该登记申请并未要求更改包括权利人在内的任何登记事项，重新登记后的权利证书内容与初始登记一致，因此，在形式上不符合变更登记或者更正登记行为。

一句话：这是「把已经有的东西放回去」，不是「改内容」，也不是「纠错误」。

定性一定，收费的依据就悬空了。因为收费标准里，只有变更登记 80 元、更正登记 40 元，没有「恢复登记」这一档。

登记机关于是辩称：那就参照更正登记收。

法院说：不行。这就引出了本案最重要的一条规则——行政收费不得类推。

行政收费，为什么不能「参照类似规定」

判决给了三条理由，一条比一条硬。

第一条：有争议时，作有利于相对人的解释。

行政诉讼的目的，是保护行政相对人的权利、监督行政权力。所以当一个行为的性质可以作两种理解时，应当选择对相对人有利的那一种解释。

本案中，这次登记既可以理解成「更正错误的登记」（那就该收 40 元），也可以理解成「恢复原状」（那就没有收费依据）。两种解释都说得通，法院选了后者。

这条规则听起来偏软，其实很有分量。它把「模糊地带」的风险分配给了行政机关——你定的规矩不清楚，出了歧义，按对老百姓有利的算。

第二条：行政收费不得类推适用类似规定。

这条是核心。

行政收费是行政行为。行政行为有个基本原则：法无授权不可为。有法律、法规、规章的明文规定，才能收；没有规定，就不能收，也不能「参照」别的名目收。

为什么不能类推？因为收费是「从老百姓口袋里拿钱」。拿钱这件事，必须有明确的授权，而且授权的范围要能框得住。如果允许行政机关「看着像，就参照着收」，那授权的边界就没了——今天可以参照更正登记收 40 元，明天就可以参照别的名目收 400 元。

这一点和民事活动正好相反。民事讲「法无禁止即可为」，行政讲「法无授权不可为」。同样是「参照类似规定」，在民事合同里可能是合理的类推，在行政收费里就是不合法。

判决的原话是：即使涉案登记行为应当收取费用，在法律依据空缺的情况下，行政机关亦无权参照类似规定收取费用。

注意这个让步——「即使应当收费」。法院没有否定「登记机关付出了行政成本」，它否定的是「没有依据就收」。这是两件事。

第三条：按件收费，不能重复收。

按件收费的意思是：一个登记事项，收一次费。它既要考虑行政资源的支出，也要考虑老百姓的负担，避免对同一件事反复收钱。

本案中，这套房子当年办初始登记，田某俊已经交过一次登记费。后来登记被注销，不是因为他做错了什么，是因为一份判决；判决被撤销，登记恢复，也不是因为他做对了什么，是因为司法纠错。

在这个过程中，登记机关确实又付出了一次行政资源——要调档、要审核、要重新制证。但这个付出，不是因房屋所有权人的行为或过错引起的；房屋所有权人也没有因此获得额外利益。

恢复登记，恢复的是同一个登记事项，权利证书的内容和初始登记一致。既然已经为初始登记付过费，再收一次，就是重复收费。

三条理由合起来，结论很清楚：40 元，退。

40 元的官司，值不值得打

很多人看到这里会有一个疑问：为了 40 元，打两级官司，值吗？

从经济账上算，肯定不值。诉讼费、律师费、来回跑的时间，远远超过 40 元。

但这个案子的价值不在 40 元，在于它把一条边界划出来了。

第一，它明确了「恢复登记」这个类型。 现实中，房子被注销登记的情形不少：登记依据的判决被撤销、行政行为被撤销、查封解除、抵押注销后发现错误、征收决定被撤销……这些情形下，权利人要办的都是「把登记恢复原状」，而不是「改内容」或者「纠错误」。以前这类申请怎么办、收不收费、按什么标准收，各地做法不一；这个判决给了一个明确答案：不属于变更、更正登记的，就不能按那两个标准收费。

第二，它把「法无授权不可为」落到了具体金额上。 行政收费的合法性，不看金额大小，看有没有依据。40 元也一样。这一点对行政机关是个提醒：收费标准是「正面清单」，清单里没有的，不能自己造一档。

第三，它给「行政机关自己造成的成本」定了归属。 登记被注销，是因为一份后来被撤销的判决；恢复登记，是纠错的必然结果。这个成本由谁承担？判决的答案是：不能转嫁给权利人。这个思路，可以推及很多场景——行政机关自己撤销行为后重新作出、系统升级导致群众重办、政策调整导致企业重新申报，这些「返工成本」，原则上不该由老百姓掏。

第四，它还留了一句很重要的话：恢复登记不以「裁定明确权属」为前提。 本案重审裁定没有写房子归谁，登记机关曾以此为理由迟疑。法院说：生效裁定未明确权属，不成为阻碍恢复登记的事由。因为恢复登记恢复的是「注销之前的状态」，不是「重新确权」；权属有争议，另案解决。

这句话实务价值很高。很多登记机关遇到「判决没写清楚」就不敢办，让当事人再去打一个确权官司。这个判决告诉大家：不必。恢复登记的性质是「复原」，不是「确权」。

那如果遇到类似情况，具体怎么做？

一是把材料备齐：原登记档案、注销依据的文书、证明该依据已被撤销的裁判文书、身份和继承关系证明。本案田某柱提交的七份材料，基本就是这个清单。

二是申请书要写清「恢复」两个字，不要写「更正」或者「变更」。 写错词，很可能被按那个名目受理、按那个标准收费，事后还要再打一场官司。

三是被收费时，当场索要收费凭证和收费依据。 凭证上写的是什么名目、依据的是哪一条，这两样决定了将来能不能撤销。

四是登记机关拖延不办的，可以另案起诉不履行法定职责。 本案田某柱从 2017 年申请到 2018 年 6 月办成，中间拖了一段时间；他这一案诉的是收费，拖延的问题没有单独处理。如果遇到长期不办，可以就「不履行登记职责」另行起诉，也可以先复议。

登记被注销的几种情形，各自怎么办

这套房子遇到的是「判决被撤销」这一种。现实中，登记被注销的原因不止一种，处理路径也不完全一样。分四类说清楚。

第一类，登记依据的裁判文书被撤销。 就是本案这种。关键动作是：拿到撤销原判的裁定或者判决，连同原登记档案，申请恢复登记。要点是文书要能形成链条——原判决、生效证明、再审裁定、重审结果，一份都不能少。如果重审后原告撤诉，要拿到准许撤诉的裁定，因为「案子终结」这个状态，是恢复登记的前提。

第二类，行政机关自己的登记行为被撤销。 比如登记机关发现登记错误，主动撤销；或者上级机关复议撤销。这类情形下，撤销决定通常已经写明了后续怎么处理。要注意的是：撤销决定如果只写「撤销」，没写「恢复原状」，登记机关可能就不再主动办，需要权利人另行申请。申请时把撤销决定作为依据提交，并在申请书里写明「恢复至撤销前状态」。

第三类，查封、抵押等限制被解除后，登记状态需要复原。 这类情形常常不涉及「注销」，而是「限制登记的解除」。办的是注销查封登记、注销抵押登记，这些是有明确收费名目和办理流程的，一般不会出问题。真正的麻烦在于：限制登记期间房屋被错误转移，事后要回转，这就不是单纯的登记问题，往往要先打一个确认之诉或者撤销之诉。

第四类，征收、拆迁决定被撤销。 房屋被征收，登记被注销；后来征收决定被撤销或者确认违法，房子还在，登记要不要恢复？实务中这类最复杂，因为涉及补偿款是否退还、房屋是否已拆除。房子还在、补偿未领或者已退的，可以申请恢复；房子已经拆了的，恢复登记没有意义，只能走赔偿。

四类情形有一个共同点：都要证明「原来的登记是对的，后来的注销失去了依据」。 这句话落在证据上，就是三样东西——原登记的权利凭证或者登记档案、注销所依据的文书、该文书已经失效的证明。

再补两个操作细节。

一是时效。申请恢复登记本身没有严格的起诉期限限制，但如果登记机关明确拒绝，或者长期不答复，要注意行政诉讼的起诉期限：一般是知道或者应当知道行政行为之日起六个月内；先复议的，复议决定送达之日起十五日内。拖过期限，权利就难救了。

二是别把「恢复登记」和「确权」混在一起。 恢复登记不解决「房子到底归谁」，它只解决「登记簿上应当怎么写」。如果家里人对权属有争议，那是另一个诉讼——继承纠纷、共有物分割、确认所有权。两条线可以并行，但不能指望一个登记申请把权属争议一并解决。本案田某柱能顺利办成，一个重要原因是继承关系清楚、其他继承人没有争议；如果有争议，登记机关通常会要求先解决权属，再办登记。

最后一句经验：这类事情，最怕的是「材料不齐来回跑」。去之前先打电话问清清单，能调档的先调档，能复印的先复印。窗口一次办成，比打一场 40 元的官司划算得多。

这个案子只有 40 元，但它把三句话讲清楚了。

第一句：定性先于收费。 变更登记、更正登记、恢复登记，是三种不同的登记，收费依据也不同。恢复登记不改变任何登记内容，也不是纠正错误，它是「把注销掉的东西放回原处」。名目对不上，钱就不能收。

第二句：行政收费不能类推。 法无授权不可为，这句话在收费上是最硬的。没有规定，就不能「参照类似规定」收；金额再小，也一样。

第三句：纠错的成本，不该由老百姓承担。 登记被注销是因为判决，判决被撤销是司法纠错，恢复登记是必然结果。这个过程中行政机关多付出的资源，不能转成一张收费单。

给普通人的实操建议只有一条：申请书上的名目要写准。 写「恢复登记至某某名下」，不要写「更正」；被收费时，把凭证和依据留下来。真到了法庭上，决定胜负的往往不是金额，而是那张凭证上写的那三个字。