参考案例苏州某客车制造有限公司诉财政部行政允诺案

一、案情速览

2015 年下半年，新能源汽车补贴政策要在第二年大幅退坡。苏州一家客车公司的原总经理杨某某算了一笔账：只要车能在 2015 年 12 月 31 日前上牌、进当年目录，就能按旧标准拿补贴。于是他组织员工，用同一辆车反复过检测线取报告、在钢板上打刻车架号拓印骗查验报告，车还没造出来，先到车管所把牌照和行驶证领了。

2016 年 1 月，四部委检查发现「无车上牌、先上牌后补生产」；2 月起专员办进驻检查。公司先后申报 1292 辆、撤回，再报 960 辆、又撤回，最后报 940 辆（其中 2015 年 403 辆）。财政部据此决定：停止执行中央财政补助政策，2015 年度销售的全部新能源汽车不予补助，追回已预拨的 4532 万元。

公司起诉，主张补贴对象是用户不是厂家、预拨款还要清算多退少补、规范性文件不能作为处罚依据。法院一审驳回，各方未上诉：新能源汽车补贴属于行政允诺，经论证并经国务院同意的规范性文件可以作为依据；虚假申报的事实以生效刑事判决认定为准；处理结论与情节相适应。

二、裁判要点提炼

新能源汽车财政补贴属于行政允诺，系授益性行政行为，应当遵循法律优先原则；在法律保留方面不必具有行为法依据。行业主管部门基于产业发展、环境保护等行政管理目标制定、经过严格论证程序并经国务院同意、内容合理的规范性文件，不违反法律优先原则，可以作为实施依据。

市场主体以编造原始凭证、伪造账目、上传虚假合格证、违规办理行驶证等手段虚假申报，骗取财政补助的，行政机关有权决定停止执行补助政策、不予补助并追回已预拨资金；人民法院对与该行为情节相适应的处理决定应予支持。

三、赵律师点评

补贴要退坡，车还没造出来，牌照先上了

2015 年的新能源汽车市场，有一条人人都知道的规矩：补贴标准第二年要降。

降多少，直接决定一辆车能拿多少钱。而拿哪一年的标准，看的是车辆什么时候上牌、什么时候进当年的补贴目录。于是 2015 年的最后四个月，整个行业都在抢一个时间点——12 月 31 日。

苏州一家客车制造公司也在抢。公司原总经理杨某某算得很清楚：6 米纯电动客车的国家补助，2016 年比 2015 年大幅减少。要让 2015 年预售的车都按 2015 年的政策拿钱，就得让这些车在 2015 年 12 月 31 日前完成注册登记。

问题是，车还没造出来。

按正常生产周期，从进件到整车下线、检测、开票、上牌，需要时间。2015 年 11 月、12 月才签的销售合同，无论如何赶不上年底。

于是有了后面那些手段。生效刑事判决认定的事实是：杨某某指使并组织本单位相关员工，采用同一辆车重复过检测线获取检测报告、在钢板上打刻车架号后拓印骗取查验报告等办法，在未实际生产出车辆的情况下，从苏州市公安局交警支队车辆管理所骗取了电动汽车号牌及行驶证件。

简单说，就是「无车上牌」：车没造出来，牌先领了。

2016 年 1 月 26 日，财政部、科技部、工业和信息化部、国家发展改革委在检查中发现这家公司存在无车上牌、先上牌后补生产的情况。2 月 24 日到 3 月 23 日，财政部驻青海省财政监察专员办事处派员进驻公司，做财政检查。

接下来的申报过程，能看出这家公司当时的心态：2 月 22 日，向苏州市吴中区经信局上报 2015 年生产、销售 1292 辆；检查组进驻、问题暴露后，撤回 1292 辆的申报材料，重新准备；3 月 22 日重新提交 960 辆，又撤回；6 月再申报 940 辆，其中标注 2015 年生产 403 辆、2016 年生产 537 辆。

三次申报，三个数字，一次比一次少。这个过程本身，后来成了法院判断「主观状态」的重要依据——第一次申报数量虚假，之后撤回不是因为良心发现，而是因为检查组进驻这类意志以外的原因；后两次申报，数据还是假的。

2016 年 9 月 13 日，财政部作出处理决定：根据《私人购买新能源汽车试点财政补助资金管理暂行办法》第十六条等规定，对这家公司停止执行中央财政补助政策，对其 2015 年度销售的全部新能源汽车中央财政不予补助，并追回预拨的 2015 年中央财政补助资金 4532 万元。

4532 万元，这是当时已经拨下去的钱。公司的诉讼，就是要保住这笔钱。

公司说：补贴是给用户的，凭什么追我

起诉状里，公司提了三个抗辩，一个比一个具体。

第一个，数量算错了。 公司主张，申报数量应当以最后一次直接上报给江苏省经信委、且未撤回的 403 辆为准；而且 2015 年实际销售的车辆远远超过 161 辆，最后正式申报 403 辆已经严格执行了检查组认定的标准，主观上没有欺诈的恶意。

第二个，补贴对象错了。 公司说，国家财政补贴的对象是用户，不是汽车生产厂商。如果对实际销售的新能源车不予补贴，相当于要厂家自己掏钱给用户巨额补贴，这极不公平，也违反基本市场规则。

第三个，法律依据错了。 公司说，财政部依据 230 号办法第十六条作出处理决定，属于适用法律错误；而且 4532 万元是「补贴资金预拨」，最后还要在清算基础上多退少补，财政部先入为主地把它当成「骗取的补贴」，逻辑上和事实上都站不住。

财政部的答辩，重点在两块：一是规范性文件合法有效，二是事实清楚。

关于文件，财政部讲了两份依据的来源：230 号办法的依据是国务院第 91 次常务会议有关决定，以及国务院批准的《关于扩大节能与新能源汽车示范推广的请示》；551 号通知则是四部委报请国务院批准同意后制定。关于事实，财政部列了公司的手段：编造材料采购、车辆生产销售等原始凭证和记录，销售账目虚假，涂改、编造生产记录，上传虚假合格证，违规办理 1435 辆机动车行驶证。

这里有个特别值得注意的点：刑事案件已经在先。杨某某等人被以诈骗罪起诉，苏州市姑苏区人民法院判了，上诉后苏州中院维持，认定为诈骗罪，犯罪未遂，因未造成国家补贴实际损失、事后有补救，量刑部分改判。

刑事判决里有一句关键认定：公司 2015 年实际生产、交付的车辆数量，结合在案证据并从有利于被告人的角度出发，认定为 194 辆。

194 辆，这个数字后来成了行政案件里的锚。

因为财政部认定的是 161 辆。两个数字不一样。公司抓住这一点说：你连数量都算不准，处理决定当然错了。

法院怎么看这个差异？这是本案最见功力的地方，下面单独说。

先补一句常识：这类案子，行政处理和刑事追诉往往是两条线同时走。行政上讲「骗取补助，追回」，刑事上讲「诈骗，未遂」。两条线的证明标准不同——刑事要排除合理怀疑，行政讲优势证据；所以同一个事实，两边的认定可能有出入。法院要做的，不是简单地「以刑事为准」，而是看这个出入影不影响处理结论。

新能源补贴，为什么算「行政允诺」

这个案子第一个法律难题是：财政部凭什么发文给补贴、又凭什么追回来？

补贴这件事，法律没有专门立法。给多少、给谁、什么条件，都写在部门规章和规范性文件里。那么，行政机关拿一份「办法」和一份「通知」，能不能作为处理依据？

法院的回答，用了一个概念：行政允诺。

什么叫行政允诺？行政机关向社会公开承诺：你做到某件事，我给你某种好处。比如招商引资的奖励、科技创新补贴、新能源汽车购置补助。它的特点是单方作出、面向不特定人、相对人基于信赖去行动。

行政允诺属于授益性行政行为——给老百姓好处的那一类。法院说得很清楚：这类行为应当遵循法律优先原则，但在法律保留方面，不必具有行为法依据。

这两句话要拆开看。

法律优先，意思是不能违法。 行政机关做的事，不能和上位法冲突。这一条没有例外。

法律保留，意思是必须有法律授权。 有些事项，比如限制人身自由、设定行政处罚、征收税费，必须有法律明文授权，没有授权就不能做——这叫「法律保留」。但给好处这一类，如果也要求必须有一部法律逐条授权，结果就是：新兴产业出来了，法律还没跟上，补贴就发不出去。

法院把这个道理讲得很直白：否则就会因为法律的滞后性，导致行政行为丧失应有的灵活性和应急性。

那什么样的规范性文件可以用？法院给了四个条件，缺一不可：

一是制定主体有职权。 新能源汽车的行业主管部门，基于产业发展、环境保护等行政管理目标，本来就有这方面的职责。这叫「组织法依据」。

二是经过严格论证程序。 不是某个处室关起门写出来的。

三是经国务院同意。 这一条把层级提上去了，权威性和审慎程度都不一样。

四是内容合理，不与法律原则、法治精神相抵触。 本案涉及的两条具体条文，法院逐一看过，认为内容合理。

四条都过，法院认定：这两份文件合法有效，可以作为实施依据。

这个判决的意义，超出了一个案子。它实际上确立了行政机关兑现「政策承诺」和「追回被骗补助」这两头的依据规则——发的时候不必有行为法依据，收的时候同样不必；但两头都要满足「有职权、经论证、内容合理」这套门槛。

对企业的启示也很直接：拿补贴的时候，别以为「政策文件不是法，可以随便对付」。政策文件只要是合法有效的规范性文件，就有约束力；反过来，行政机关要追回，也得拿出这样的文件，不能凭一句「你不诚信」。

161 辆、194 辆、403 辆：数字之争怎么收场

公司最强的一击，是数量。

它说：我最后正式申报 403 辆，你认定我实际生产 161 辆，刑事判决又认定 194 辆，三个数字都对不上，处理决定事实不清。

法院的处理，分了三步。

第一步，看刑事判决为什么认定 194 辆。

判决依据的是杨某统计的梁某波交车记录；同时考虑到证人吴某虹提到「有些车没有签订交接单」的情况，从有利于被告人的角度作出认定；这个数字与证人李某义的证言和记录、2016 年 4 月 25 日财政部检查报告等其他证据中提到的数字大致相当。

还有一条侧面印证：根据买车客户的证言和销售合同，公司 2015 年的新能源汽车销售合同，绝大部分签在 11 月、12 月。按正常生产周期和上牌流程，这些车不可能在 2015 年 12 月 31 日前具备申报条件所要求的注册登记信息；而公司恰恰在 2015 年 12 月集中进货零部件、集中上牌。

所以法院说：194 辆这个数字，是结合证据、当事人陈述、证人证言作出的推定，已经最大限度考虑了被告人的权利保护。公司主张的「实际销售远超 161 辆」，缺乏事实根据。

第二步，看 161 和 194 的差异影不影响结论。

法院说：无论采用哪个数字，都远远小于公司的申报数量。也就是说，这个差异不影响「骗取补贴行为」这个情节的认定。

这句话很关键。它说明：行政认定与刑事认定在数量上有出入，不必然导致行政行为被撤销；要看这个出入是不是「足以动摇定性」。差 33 辆，相对于申报的上千辆，是量的差别，不是质的差别。

第三步，看处理结论是否与情节相适应。

法院把公司的手段列了一遍：编造材料采购、车辆生产销售等原始凭证记录；伪造销售账目；涂改、编造生产记录；上传虚假合格证；违规办理机动车行驶证；多次虚假申报；数额特别巨大；组织者和实施者均被判处诈骗罪并追究刑事责任。

基于这些，处理结论是：停止执行中央财政补助政策，2015 年度销售的全部新能源汽车不予补助，追回预拨的 4532 万元。

法院认为：具有合理性，能够与虚假申报行为的情节相适应。

这里其实藏着一个容易被忽视的法理：补贴政策的给予，是以「诚实申报」为前提的整体性安排。一旦申报造假，行政机关可以做的，不只是「把造假那部分扣掉」，而是「整体停止执行」。因为补贴的发放依赖申报数据，数据不可信，整个申报就失去了基础。

用一句大白话：不是「多报的扣掉、少报的照给」，而是「这一批你报了假账，这批就不给了」。

这对企业是个很重的提醒。很多人以为造假被查，最坏结果是「退回多拿的那部分」。本案告诉你：可能是全部不予补助、政策停止执行，再加上刑事责任。

「预拨」不是「已到手」：这笔钱为什么必须退

公司最后一道抗辩，是关于 4532 万元的性质。

它说：这笔钱是「补贴资金预拨」，最后还要在清算基础上多退少补。财政部先入为主地把它当作「骗取的补贴」，逻辑上和事实上都站不住。

这个抗辩，听起来有道理，其实是把两个层面混在了一起。

第一个层面：预拨是什么？ 新能源汽车补贴的发放，不是「卖一辆给一辆」，而是「先预拨、后清算」。年初按预计销量拨一笔钱下去，年度结束再按实际销售、上牌、运行情况清算，多退少补。所以预拨款的属性，是「暂付款」，不是「终局给付」。

第二个层面：清算的前提是什么？ 是真实、完整的申报数据。清算之所以能「多退少补」，是因为数据可信，只是数量有出入。如果数据本身是编造的，清算就没有基础——你不知道该按哪个数算。

所以本案的逻辑不是「预拨款变成了骗取的补贴」，而是：申报造假，导致清算无法进行，预拨款的合法基础消失，应当返还。

这在法律上叫公法上的不当得利返还，或者叫「给付基础丧失后的返还」。它不是行政处罚，不需要走处罚程序，也不适用处罚的时效和听证要求。这一点很重要——本案财政部的决定是「处理决定」，不是「处罚决定」，公司拿处罚的程序要求去挑，是挑不动的。

顺带说清「补贴对象是用户」这个抗辩。

从政策设计看，新能源汽车补贴确实是补在消费端，最终受益人是购车用户。但资金流转的方式，是由生产企业按销售数量统一申报、统一领取，再体现在车价里。也就是说，企业是「申报和领取的主体」，用户是「实际受益的主体」。

这个结构决定了：申报造假的责任在企业，不在用户。企业不能说「钱是给用户的，所以追不到我头上」——钱是从你手里出去的，账是你报的，追回当然找你。至于企业已经把这笔补贴让渡给了用户，那是它和用户之间的价格安排，不影响它对国家的返还义务。

还有一个更根本的问题：信赖保护。

行政允诺的核心是信赖——政府承诺了，我照着做了，你不能说变就变。所以正常情况下，行政机关撤销授益行为要受严格限制，要衡量公共利益和信赖利益。

但信赖保护有个前提：信赖是善意的。以欺骗、贿赂等不正当手段取得的授益，不受信赖保护。本案中，公司编造凭证、伪造账目、上传虚假合格证、违规办证，这不是「理解政策有偏差」，是有组织的造假。这种情形下，谈信赖保护没有基础。

一句话总结这一节：预拨款不是「已经到手的钱」，它是「先垫给你、等着清算的钱」；清算的基础没了，钱就要回来。

这个案子讲了三件事，每一件都值钱。

第一，政策文件也是法。 行政机关发补贴、追补贴，依据往往是「办法」「通知」这类规范性文件。只要制定主体有职权、经过严格论证、报经国务院同意、内容合理，法院就认它有约束力。企业不能一边拿着政策文件领钱，一边说「这不是法律，管不着我」。

第二，申报数据造假，代价是整批归零。 不是「多报的扣掉」，而是「这一批全部不予补助、政策停止执行、预拨款追回」，再加上刑事责任。补贴政策的运行基础是诚信申报，基础塌了，整栋楼都要重建。

第三，别拿「钱是给用户的」当挡箭牌。 资金从企业手里过、账由企业报，追回就找企业。企业把补贴让给了用户，是它自己的商业安排，不影响它对国家的返还义务。

再补一句给做政策申报的企业：留痕。 产量、交付、上牌、检测，每一个环节的单据都要能对上。本案最后争的就是「到底造了多少辆」，而这个数字之所以认定得下来，靠的是交车记录、证人证言、检查报告、销售合同互相印证。数据对不上，就算你没造假，也说不清。

最后一句实话：补贴退坡的那几个月，全行业都在抢时间。抢时间可以，抢到造假的地步，就是把几年的利润押上去赌。这个案子里，4532 万元退回去了，人也被判了刑。账算得再精，也算不过这一笔。