参考案例大连某海公司诉大连市某种苗管理站海域使用权纠纷案

一、案情速览

二零零六年十月，大连某海公司与大连市某种苗管理站签订《协议书》和《补充协议书》，把三山岛海珍品原种基地使用的海底「托管」给某海公司经营使用，允许其增殖海参、海胆，投放人工鱼礁，进行捕捞生产。

这片海域的用途规划是「海底管护」，建有皱纹盘鲍原种场，特别保护期为全年，属于「非经营性公益事业用海」；二零一零年农业部又在此设立国家级水产种质资源保护区。

二零二零年二月，种苗管理站以拖欠保种基金为由发律师函解除协议。某海公司起诉请求确认解除无效，一审、二审均驳回：法院认为协议改变海域用途、损害社会公共利益，本来就无效。

二、裁判要点提炼

海域使用权人不得擅自改变经批准的海域用途；确需改变的，应当在符合海洋功能区划的前提下报原批准用海的人民政府批准。

明知海域属于非经营性公益事业用海、特别保护期为全年，仍签订协议允许他人以经营为目的使用并捕捞的，协议违反法律、行政法规的强制性规定、损害社会公共利益，应认定无效。

三、赵律师点评

从二零零三年起，他在这片海底养海参

故事的开头很平常。

某海公司自二零零三年起，就在大连三山岛一带的海域海底做养殖。二零零六年十月，它与大连市某种苗管理站签了《协议书》和《补充协议书》，把三山岛海珍品原种基地所使用的海底「托管」给公司经营使用。

协议给了它什么权利？允许它在这片海底增殖海参、海胆等海珍品，允许投放人工鱼礁开发利用海域，允许进行捕捞生产。

换句话说，这是一份「包海」的合同。公司出钱、出人、投礁、放苗、养大了捕捞，按期缴纳费用。

这片海不是随便一片海。国家海洋局对这里的用途规划写的是「海底管护」，要在这里建设皱纹盘鲍原种场，特别保护期是全年。它属于「非经营性公益事业用海」，范围内包含大连三山岛海珍品资源增殖保护区。二零一零年十一月二十五日，农业部又在这里设立了三山岛海域国家级水产种质资源保护区。

合同履行到二零二零年，出事了。

二零二零年二月二十日，种苗管理站发出一份律师函，说某海公司拖欠保种基金，解除双方签订的《协议书》和《补充协议书》。

公司不认。二零二零年五月十五日，它向大连海事法院起诉，请求确认这个解除行为无效。

它想要的是：合同还在，我还能继续养。

它得到的回答是：合同从一开始就不算数。

**「国家级水产种质资源保护区」是个什么身份，值得单独说一句。**

水产种质资源保护区，是农业农村部门为了保护重要水产种质资源及其生存环境，依法划定并予以特殊保护的水域。它的保护对象不是某一种鱼，而是「种质资源」——也就是遗传多样性本身。

国家级保护区，由农业农村部批准设立。设立之后，区域内禁止或者限制下列活动：捕捞、养殖、采砂、排污、工程建设等，具体看保护区类型和特别保护期的规定。

本案的这片海域，就是二零一零年十一月二十五日由农业部设立的三山岛海域国家级水产种质资源保护区。

而在此之前，国家海洋局对这片海域的用途规划已经写的是「海底管护」，要建皱纹盘鲍原种场，特别保护期全年。

**两层规制叠在一起：一层是海域用途管制，一层是种质资源保护。** 任何一层都足以否定这份「托管经营」协议的效力。

**「特别保护期为全年」这句话，分量比看上去重。**

水产种质资源保护区的管理，通常划两个层次：核心区和实验区，或者一般保护期和特别保护期。

特别保护期，是针对繁殖、索饵、洄游等关键时段的禁渔或者限渔安排。多数保护区的特别保护期是某几个月。

本案这片海域，特别保护期是全年。

全年意味着：没有可以捕捞的窗口期。任何时间以经营为目的的捕捞，都不符合这片海域的设定用途。

而协议允许的，恰恰是「增殖海参、海胆，投放人工鱼礁，进行捕捞生产」——一个以收获为目的的完整养殖周期。

**一份允许全年捕捞的协议，签在一片全年禁捕的海域上。** 这个矛盾，不需要专业知识也能看出来。

判决书用「明知」来点这一层：双方都知道特别保护期是全年，都知道全年不应以经营为目的捕捞。

知道，还是签了。

**这里还有一处事实上的小分歧，值得点一下。**

原告在起诉时说，它自二零零三年起就承包这片海域的海底。

法院查明的事实是：二零零六年十月，双方签订《协议书》和《补充协议书》。

两个时间差了三年。差在哪？可能是前期有口头约定或者别的安排，也可能是原告把进场时间算作了承包起点。

这类差异在海上养殖纠纷里很常见：早年的合作往往没有书面文件，等到要打官司，只剩下各自的记忆。

**法院最终以书面协议为准。** 这也是一条经验：在海域、滩涂、养殖这类长期合作里，哪怕当时关系再好，也要留下书面文件。日期、范围、费用、期限，四样写清楚，二十年后再看也不含糊。

他告的是「解约无效」，法院说的是「合同无效」

这里有个容易被忽略的错位，值得先讲清楚。

原告的诉请是确认「解除行为无效」。这句话的前提是：合同是有效的，只是对方解除得不对。如果法院支持，后果是合同继续履行，公司可以接着养。

被告的抗辩有三层：一是你欠了四百三十万承包费，构成严重违约，解除合法；二是这份协议本质是「托管合同」不是海域承包合同，我们托管的是管护职责和增殖职责；三是这份协议合法有效，涉案海域是农业部批准的国家级水产种质资源保护区，不属于《自然保护区条例》所说的自然保护区。

双方在「解除对不对」「欠费有没有」上准备了大量材料。

但法院把问题往前推了一步：先不说解除，先说这份合同本身有没有效力。

一审大连海事法院在二零二零年八月二十五日作出（2020）辽72民初450号判决，驳回某海公司的诉讼请求。公司上诉，辽宁省高级人民法院二零二一年三月二十五日作出（2021）辽民终90号判决，驳回上诉，维持原判。

两审的说理都指向同一件事：**协议无效。**

**合同无效和解除，是两条完全不同的路。**

解除，是在合同有效的前提下，因为一方违约或者约定事由，把未来的履行停下来；已经履行的部分，一般还要结算、返还、赔偿。

无效，是从头就不算。它不产生当事人预期的效力，后果是返还财产、折价补偿、赔偿损失，有过错的一方还要承担相应责任。

所以原告这场官司，从一开始就问错了问题。

不是他问得不聪明——按他掌握的材料，「对方凭什么解约」是最自然的问法。而是这个案子的性质，不由当事人的问法决定，由合同内容决定。

六个字定生死：非经营性公益事业用海

法院的说理不长，但每一句都压在关键处。我拆成三层看。

**第一层，双方都知道这片海是什么海。**

判决书写得很直白：当事人明知该海域为「非经营性公益事业用海」，种苗管理站对其海底只有保护与管理的职责，没有使用和收益的权利；明知该保护区的特别保护期为全年，即全年不应以经营为目的进行捕捞。

这里有两个「明知」。一个是对海性质的明知，一个是对保护期规定的明知。

「非经营性公益事业用海」这六个字，是整份判决的支点。它意味着这片海域的批准用途不是拿来赚钱的，管理者对它只有管护职责——管护职责不能转让，也不能出租收钱。

**第二层，协议内容改变了海域用途。**

协议允许公司增殖海参海胆、投放人工鱼礁、进行捕捞生产。这些行为的共同点是以经营为目的的利用与收获。

而《海域使用管理法》规定：海域使用权人不得擅自改变经批准的海域用途；确需改变的，应当在符合海洋功能区划的前提下，报原批准用海的人民政府批准。

本案没有任何批准的痕迹。

**第三层，损害社会公共利益。**

《自然保护区条例》禁止在自然保护区内进行捕捞等活动。法院从保护国家珍稀水产品种质资源的角度认定：这份协议违反了法律、行政法规的强制性规定，且损害社会公共利益，均属无效。

判决最后有一段话，是这份裁定里最有分量的：海域使用权人不得擅自改变海洋功能区划内的海域用途；法院应从严审查侵害海洋生态环境行为的效力；对于违反海洋功能区划和用海秩序等法律、行政法规的强制性规定，违法在海洋自然保护区内进行捕捞等行为，应认定为无效。

**「从严审查」四个字，是态度，也是趋势。**

**把「非经营性公益事业用海」这个概念说透一点。**

按海域使用管理的规定，用海是分类型的。不同类型的用海，权利内容完全不同。

经营性用海，比如工业、商业、旅游、娱乐用海，使用人取得海域使用权，可以依法转让、抵押、出租，也应当按规定缴纳海域使用金。这类用海的核心是「排他性使用＋经营收益」。

公益性用海，比如军事用海、公务船舶专用码头用海、非经营性公益事业用海，权利内容就窄得多：不能出租、不能转让，很多情形下连海域使用金都免缴。它存在的目的是公共服务，不是收益。

本案的这片海域，规划用途写的是「海底管护」，用途性质是「非经营性公益事业用海」。种苗管理站作为管理单位，职责是保护和管理——它手里没有「使用和收益」这项权利。

所以它把海底「托管」给公司经营使用、并收取费用这件事，本质上是把一项它没有的权利处分了出去。

判决书用「明知」两个字点了双方：明知是非经营性公益事业用海，明知特别保护期是全年、全年不应以经营为目的捕捞，仍然签了这份协议。

**「明知」这两个字，决定了后面损失怎么分。**

为什么「托管」这个说法救不了它

被告在抗辩里提了一个很有意思的点：这不是海域承包合同，是托管合同，我们托管的是管护职责和增殖职责。

这个说法想解决的是「谁能收钱」的问题——如果是托管，收的就不是承包费，而是管护经费。

但法院没有在这个词上停留。

理由不难推：不管叫托管还是叫承包，协议的实际内容是让一方在这片海底经营使用、增殖捕捞、按期交钱。名称改变不了内容。而内容的违法性，也不会因为换了个名字就消失。

这正是本案和上一批讲过的那些「先定性」案子相通的地方：**法院看的是实际法律关系，不是纸面上的称呼。**

顺带说一句被告的第三个抗辩：涉案海域是农业部批准设立的国家级水产种质资源保护区，不属于《自然保护区条例》规定的自然保护区。

这个抗辩在逻辑上是有攻击性的——如果这里不是《自然保护区条例》意义上的自然保护区，那条例第二十六条「禁止在自然保护区进行捕捞」就不适用。

法院的处理方式是绕开这个争论：即便不谈自然保护区，还有《海域使用管理法》第二十八条这条更直接的规定——不得擅自改变经批准的海域用途。而这里的用途，规划里写的是「海底管护」。

一条路走不通，还有另一条。**这就是为什么这类案子，只靠一个抗辩点很难赢。**

**合同无效之后的三笔账，我按顺序排一下。**

第一笔，已经支付的费用。合同无效，因合同取得的财产应当返还；不能返还或者没有必要返还的，折价补偿。已经缴的承包费、保种基金，属于可以主张的范围。

但这里有一个减法：如果接受方在这片海域里已经实际使用、获得了收益，那部分利益通常要扣回来。用海十几年，很难说全是白交。

第二笔，投入的固定设施。人工鱼礁、养殖设施、看护房，这些东西投在海里，取不回来。处理方式是折价补偿，前提是能证明投入的数量、时间、价值。

这类证据在海上极难取。我办过的案子里，能拿出来的往往是三类：购置发票、施工照片、以及当时向主管部门报备的材料。三样都没有的，只能靠证人证言，很难被采信。

第三笔，过错分担。合同无效，双方都有过错的，各自承担相应责任。判决书那句「当事人明知」，对双方都不利——它意味着谁也不能主张自己是善意的受害方。

**这三笔账合起来，通常的结果是：退回一部分，补偿一部分，剩下的自己承担。** 想全额拿回来，几乎不可能。

**被告那句「这是托管不是承包」的抗辩，其实碰到了用海管理的一个真问题。**

海域使用权的取得，是有法定程序的：申请、受理、审查、报批、登记、发证。取得之后，权利人享有的是一定期限内的排他性使用海域的权利。

管理单位就不一样了。它对所辖海域的职责是保护和管理，这份职责来自法律法规的授权或者上级的委托，不能转让，也不能出租——因为职责不是财产。

所以「托管」这个说法，如果指的是把管护职责委托给别人行使，那在行政层面可能是允许的（比如委托巡查、委托监测）；但如果同时允许受托人在这片海里经营收益，那就超出了职责的范围，变成了处分一项它没有的权利。

本案的协议，两项内容都有：既是「托管」（管护职责），又是「承包」（经营使用、缴纳费用）。

法院没有去区分这两项，而是直接看协议的实际效果：改变海域用途、允许以经营为目的捕捞。效果违法，协议无效。

**这也是一个方法：名称分不清的时候，看效果。**

合同无效之后，那些投进去的钱怎么办

这一节讲现实问题。合同被判无效，不等于事情结束，反而是一连串后果的开始。

**第一，已经交的费用。**

合同无效，因该合同取得的财产应当返还；不能返还或者没有必要返还的，折价补偿。已经缴纳的承包费、保种基金，理论上属于可以主张返还的部分。但要注意：如果一方在明知海域性质的情况下仍然签约，法院在认定返还和赔偿时会考虑过错。

本案的判决书里明确写了「当事人明知」，这句话对双方都不利——它意味着双方都有过错。

**第二，投进去的人工鱼礁、苗种、设备。**

这些东西投在海里，捞不上来，也无法原样返还。通常的处理是折价补偿，前提是能证明投入的数量和价值。这类证据在海上特别难取：没有验收单、没有影像、没有第三方测量，很难算清。

**第三，已经捕捞的收益。**

合同无效不影响对已经发生的收益的处理，但违法捕捞的所得，可能面临没收或者追缴，甚至引发生态环境损害赔偿。

**第四，也是最容易被忽略的一条：这不是民事纠纷的终点。**

在海域、保护区这类案子上，合同无效往往只是第一层。后面还可能跟着行政处罚、生态环境损害赔偿，甚至公益诉讼。

对做养殖、做海上工程的人来说，最有用的做法不是等出事再争效力，而是在签合同之前查三件事：这片海的批准用途是什么，功能区划怎么划的，这片区域有没有保护区、种质资源保护区的身份。

这三件事都在公开的规划文件里，查起来不难。难的是很多年里没人查，因为一直没出事。

**如果你是养殖户、渔民合作社或者准备投海的企业，签约前看三份文件，能省掉后面十年。**

第一份，**海域使用权证书**。看权利人是谁、用海类型是什么、面积、期限、用途。用海类型这一栏，直接决定你能不能做经营性养殖。

第二份，**海洋功能区划**。看这片海被划为什么功能区——渔业区、保护区、保留区、工业与城镇用海区。区划是刚性约束，用途不能突破。

第三份，**保护区名录和范围图**。看这片海有没有被划入自然保护区、水产种质资源保护区、海洋公园。有的话，再看核心区、缓冲区、实验区的界线，以及特别保护期的规定。

三份文件，前两份在自然资源（海洋）部门可以查，第三份在保护区管理机构、林草或者农业农村部门可以查。

**查这三份文件，花不了几天。** 本案的当事人，用了十三年才明白这件事。

**如果合同真的被判无效，操作顺序我排一下。**

第一步，**盘点已经发生的给付**。你付了多少钱、什么名目、有没有票据；对方给了你什么、值多少钱。

第二步，**确定返还与补偿的范围**。能返还原物的返还；不能返还的（比如已经用掉的海域使用、已经捞走的渔获），折价补偿。

第三步，**算过错**。谁对无效的责任更大，谁承担更多损失。本案双方都被认定「明知」，所以各担一部分。

第四步，**看有没有别的责任叠加**。违法用海可能带来行政处罚；破坏种质资源可能带来生态环境损害赔偿。这两项不因合同无效而免除。

第五步，**协商或者诉讼**。这类案子标的大、关系复杂，协商解决的比例其实不低——因为双方都有过错，硬打下去谁都不好看。

**记住一件事：合同无效不等于对方可以白拿。** 该退的要退，该补的要补，只是别指望全额。

这个案子判下来，某海公司失去的不只是一份合同。

它在这片海底养了十几年，投了礁、放了苗、交了费。它想留住的是继续养的权利，法院告诉它：这份合同从签的那天起，就不产生它期待的效力。

我不认为这份判决对养殖户是坏消息。

它真正说清的是：**海不是无主的地。** 一片海归谁管、能用来干什么、能不能以经营为目的使用，在批准用途和功能区划里早就写好了。签合同之前不查这三样，签得再正式也可能无效。

判决里那句「法院应从严审查侵害海洋生态环境行为的效力」，说的是往后这类案子的方向：不是看双方愿不愿意，是看这片海允不允许。

对已经在做的养殖户，我给一个具体建议：把你手上所有涉海的合同翻出来，找出批准用途那一栏，看清楚写的是「渔业用海」「海底管护」还是「公益事业用海」。如果写的是后者，而你在里面做经营性养殖，现在就是该找律师的时候，而不是等对方发律师函的那天。

那份律师函是二零二零年二月二十日到的。合同是二零零六年十月签的。

中间隔了十三年。