指导性案例萍乡市亚鹏房地产开发有限公司诉萍乡市国土资源局不履行行政协议案

一、案情速览

挂牌出让公告写「开发用地为商住综合用地，冷藏车间维持现状」，出让合同也是这么写的。

办证时，含冷藏车间的那本证被登记成「工业用地」；公司要求更正，国土局说「维持现状就是保留工业性质，要改就补交二百零八万三千六百元出让金」。

法院：规划部门在职权范围内对用地性质的解释对双方有约束力；受让方已按约付清全款，要求补交出让金违背诚信。指导案例76号。

二、裁判要点提炼

二〇〇四年一月十三日，萍乡市土地收购储备中心受萍乡市肉类联合加工厂委托，经萍乡市国土资源局批准，在报纸上刊登国有土地使用权公开挂牌出让公告，定于同年一月三十日至二月十二日公开挂牌出让案涉地块的国有土地使用权。地块土地出让面积二万三千一百七十三点三平方米，开发用地为商住综合用地，冷藏车间维持现状，容积率二点六，土地使用年限五十年。萍乡市亚鹏房地产开发有限公司于二〇〇六年二月十二日以投标竞拍方式，以七百六十八万元取得该地块使用权，同月二十一日与市国土局签订国有土地使用权出让合同，约定出让宗地的用途为商住综合用地，冷藏车间维持现状；出让金为每平方米三百三十一点四二元，总额七百六十八万元。同年三月二日，市国土局颁发两本国有土地使用证，其中一本地类（用途）登记为工业、使用权类型为出让、使用权面积八千三百五十九平方米，另一本登记为商住综合用地。亚鹏公司认为约定的「冷藏车间维持现状」是维持冷藏库的使用功能，并非维持地类性质，要求将其中一证地类由工业更正为商住综合；市国土局认为维持现状是指冷藏车间保留工业用地性质出让，且该公司也是按工业用地价格缴纳出让金，不同意更正。二〇一二年七月三十日，萍乡市规划局向市土地收购储备中心作出复函，说明其在二〇〇三年十月八日出具的规划条件中已明确该地块用地性质为商住综合用地，但冷藏车间维持现状；根据该地块控制性详细规划，其用地性质为居住（兼容商业），但由于地块内的食品冷藏车间是当地唯一的农产品储备保鲜库、也是重要的民生工程项目，因此暂时保留约七千三百平方米冷藏库的使用功能，未经政府或相关主管部门批准不得拆除。二〇一三年二月二十一日，市国土局书面答复：同意冷藏车间用地用途由工业变更为商住，但因该部分土地是按工业用地价格出让，应补交出让金，按出让时综合用地评估价值减去同等比例计算，即二百零八万三千六百元；用途调整后使用功能未经市政府批准不得改变。亚鹏公司提起诉讼，请求判令更正地类用途并撤销补交出让金的决定。萍乡市安源区人民法院一审判决市国土局限期更正土地用途、撤销补交出让金的决定；萍乡市中级人民法院二审驳回上诉、维持原判。

法院生效裁判认为：行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，本案行政协议即是市国土局代表国家与亚鹏公司签订的国有土地使用权出让合同。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或者单方变更、解除。本案中，该地块出让时对外公布的土地用途是「开发用地为商住综合用地，冷藏车间维持现状」，出让合同亦约定「出让宗地的用途为商住综合用地，冷藏车间维持现状」。市国土局与亚鹏公司对该约定的理解产生分歧，而萍乡市规划局对原地块复函确认该地块（含冷藏车间）的用地性质是商住综合用地。规划局的解释与挂牌出让公告明确的用地性质一致，且该解释是规划局在职权范围内作出的，符合法律规定和实际情况，有助于树立诚信政府形象，并无重大明显的违法情形，具有法律效力，并对市国土局关于土地使用性质的判断产生约束力。因此，对市国土局提出的冷藏车间占地为工业用地的主张不予支持。亚鹏公司要求市国土局将其中一本土地证的地类更正为商住综合用地，具有正当理由，市国土局应予以更正。亚鹏公司作为土地受让方按约支付了全部价款，市国土局要求其如若变更土地用途则应补交土地出让金，缺乏事实依据和法律依据，且有违诚实信用原则。

三、赵律师点评

行政协议的双重属性

它一边是合同——讲诚实信用、平等自愿，签了就得守，行政机关不能无正当理由在约定之外加义务、也不能单方变更解除；另一边是行政——为了实现公共利益或管理目标，在法定职责范围内订立，带行政法上的权利义务。所以打这类官司，既要像打合同纠纷那样抓「约定内容」，也要像打行政案件那样抓「职权依据、法定程序」。

一句模糊的话，谁来解释

「冷藏车间维持现状」——是维持使用功能，还是维持土地性质？这一句话差出了一百多万元的出让金。双方各执一词时，法院没有自己拍脑袋，而是引入了规划部门的复函。理由很扎实：规划局是法定规划主管部门，用地性质本来就是它的职权范围；它在二〇〇三年出具的规划条件里就写明「商住综合用地，冷藏车间维持现状」，与出让公告完全一致。

为什么这份复函能约束国土局

判决给了四个条件：一是在职权范围内作出；二是与挂牌公告明确的用地性质一致；三是符合法律规定和实际情况；四是无重大明显违法情形。四条齐备，就具有法律效力，并对国土局关于土地使用性质的判断产生约束力。这个思路很实用——遇到行政协议条款争议，先找「有权解释的部门」，再审查它的解释是否满足这四个条件，比自己争论字面含义有效得多。

补交出让金为什么站不住

三点。第一，事实层面：用地性质本来就是商住综合，从来没有变过，谈不上「变更用途」。第二，合同层面：亚鹏公司按公告和合同支付了全部七百六十八万元，履约完毕；要求补交，实质是在约定之外附加义务。第三，诚信层面：出让时按商住综合公告、按商住综合签约、按商住综合收取对价，事后又说其中一部分是工业用地，前后矛盾。三条合起来，「补交」既无事实依据，也无法律依据。

给企业和行政机关的提示，以及一个延伸问题

企业：摘牌前把三份文件对照读——出让公告、出让合同、规划条件（或规划部门的规划意见），发现表述不一致，立即书面要求出让人澄清，并把澄清函存档；办证时逐项核对登记内容，尤其是地类、用途、面积、年限，发现错误在期限内提出更正申请。行政机关：出让文件、合同、登记三者必须一致；出现理解分歧时，由有权部门出具书面解释，不要在履约阶段单方加价或者附加条件——那不仅输了官司，还输了公信力。再延伸一个常见问题：本案还牵出一个常见问题：土地出让后调整用途，到底要不要补缴出让金？答案是——如果用途确实提高了（比如工业改商业、容积率提高），依法应当补缴，这是《城市房地产管理法》的要求；但如果用途本来就没变，只是登记错了，就不存在补缴问题。区分的关键，是「实质变更」还是「登记错误」，别把纠错当成变更来收费。

公告写商住、证上写工业，错的不在那块地，在流程。