指导性案例罗镕荣诉吉安市物价局物价行政处理案

案号：（2012）吉行初字第13号吉安市吉州区人民法院 · 行政处理 · 一审 · 2012-11-01

本案来源已核实（指导性案例），判决书全文见文末折叠附录，当事人信息已脱敏。

一、案情速览

市民办手机卡被收二十元卡费，认为违反禁止性规定，向物价局书面举报，要求查处、退还、奖励、书面答复。

物价局回了一封函，只把上级批复里的收费标准抄了一遍，对举报事项一个字没处理。

法院：以告知文件内容代替处理结果，对权利义务产生实际影响，可诉；举报人有原告资格；答复违法，撤销并限期重作。指导案例77号。

二、裁判要点提炼

二〇一二年五月二十八日，罗镕荣向吉安市物价局邮寄申诉举报函，对吉安电信公司向其收取首次办理手机卡卡费二十元进行举报，要求责令退还非法收取的卡费二十元、依法查处并没收所有电信用户首次办理手机卡被收取的卡费、依法奖励举报人并书面答复处理结果。五月三十一日，物价局收到该函。七月三日，物价局作出关于办理情况的答复并邮寄送达，内容为：收到申诉书后非常重视，及时进行调查，经调查核实，省通信管理局和省发展和改革委员会联合下发的关于电信全业务套餐资费优化方案的批复规定，手机卡收费上限标准为入网五十元一张、补卡换卡三十元一张；感谢对物价工作的支持和帮助。罗镕荣收到答复后，以答复违法为由诉至法院。吉安市吉州区人民法院判决：撤销该答复，限物价局在十五日内重新作出书面答复。宣判后当事人未上诉，判决已生效。

法院生效裁判认为：其一，关于举报答复行为的可诉性。根据行政诉讼法关于申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责、行政机关拒绝履行或者不予答复的、人民法院应受理当事人提起诉讼的规定，本案物价局依法应对举报的电信公司收取卡费行为是否违法进行调查认定并告知调查结果，但其作出的答复仅将批复中规定的手机卡收费上限标准予以罗列，未载明对举报事项的处理结果；此种以告知批复有关内容代替告知举报调查结果的行为，未能依法履行保护举报人财产权的法定职责，本身就是对举报人通过正当举报途径寻求救济权利的侵犯，不属于「对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为」，具有可诉性，属于行政诉讼受案范围。其二，关于原告资格。举报人就举报处理行为提起行政诉讼，必须与该行为具有法律上的利害关系；本案举报人虽然要求查处并没收所有电信用户首次办理手机卡被收取的卡费，但仍是基于认为电信公司收取卡费行为侵害其自身合法权益而举报，并持有收取费用的发票作为证据，故与举报处理行为具有法律上的利害关系，具有原告主体资格。其三，关于答复的合法性。价格违法行为举报规定明确，举报办结后，举报人要求答复且有联系方式的，价格主管部门应当在办结后五个工作日内将办理结果以书面或者口头方式告知举报人。本案举报人在举报函中明确列举了三项举报请求，且要求书面告知处理结果，该答复未依法载明对被举报事项的处理结果，违反上述规定，不具有合法性，应予纠正。

三、赵律师点评

「告知」和「处理」，是两件事

判决划的线很清楚：把上级批复里的收费标准抄一遍，是「告知」；对举报事项是否违法作出认定、给出处理意见，才是「处理」。前者只是信息传递，后者才影响举报人的权利。本案只有前者，所以违法。这条界线对行政机关很有约束力——不能拿「我们查过了，文件这么规定」来打发举报人。

为什么这种答复可诉

通常认为，不产生实际影响的行政行为不可诉。但本案的答复恰恰产生了实际影响：举报人要求查处、退还、奖励，答复一件没回应，等于把他的诉求悬空。这种「形式上有答复、实质上不处理」的做法，本身就是对救济权的侵犯。所以法院认定它不属于「不产生实际影响的行为」，可以起诉。

原告资格：必须是「为自己」举报

判决强调，举报人要具备原告资格，必须与举报处理行为有法律上的利害关系。本案举报人持有缴费发票、是为自己被收的二十元举报，所以有资格。这条限定很重要——如果是与自己无关的纯粹公益举报，能否起诉，实践中把握得比较严，通常认为需要法律、司法解释另有规定，或者举报事项直接涉及其自身权益。

一份合格的举报答复要写四件事

一是举报事项是否属实；二是如果属实，怎么处理（责令退还、没收违法所得、罚款、移送其他机关）；三是不属实，理由是什么、依据是什么；四是救济途径和期限。四样缺一样，答复就可能被撤销。本案连第一项「是否属实」都没写，直接罗列收费标准，属于典型的「答非所问」。

给举报人和机关的提示，以及一个延伸

举报人：书面举报，写清被举报主体、违法事实、证据（发票、截图、录音）、具体请求（查处、退还、奖励、书面答复），保留邮寄凭证或者网上提交回执；收到答复后先看有没有「处理结果」，没有就可以起诉，起诉期限是六个月。机关：举报办理要形成闭环——受理登记、调查取证、认定事实、作出处理、书面答复、归档；答复书要针对每一项请求逐一回应，不能只引法条、只抄文件。本案还有一个信号：法院对「程序性敷衍」的态度越来越严。近年来的行政复议、行政诉讼中，「已答复但未处理」「已受理但未调查」「已调查但未认定」这类情形，被认定违法的比例很高。对行政机关来说，把举报办理做成闭环，比在诉讼中解释「我们已经很重视了」有用得多。

把文件抄一遍，不叫答复。

四、判决书全文（点开阅读 · 发布前已做脱敏核查）

1.行政机关对与举报人有利害关系的举报仅作出告知性答复，未按法律规定对举报进行处理，不属于最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第六项规定的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，因而具有可诉性，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

2.举报人就其自身合法权益受侵害向行政机关进行举报的，与行政机关的举报处理行为具有法律上的利害关系，具备行政诉讼原告主体资格。原告罗镕荣诉称：2012年5月20日，其在吉安市吉州区井冈山大道电信营业厅办理手机号码时，吉安电信公司收取了原告20元卡费并出具了发票。原告认为吉安电信公司收取原告首次办理手机号码的卡费，违反了《集成电路卡应用和收费管理办法》中不得向用户单独收费的禁止性规定，故向被告吉安市物价局申诉举报，并提出了要求被告履行法定职责进行查处和作出书面答复等诉求。被告虽然出具了书面答复，但答复函中只写明被告调查时发现一个文件及该文件的部分内容。答复函中并没有对原告申诉举报信中的请求事项作出处理，被告的行为违反了《中华人民共和国价格法》《价格违法行为举报规定》等相关法律规定。

请求法院确认被告在处理原告申诉举报事项中的行为违法，依法撤销被告的答复，判令被告依法查处原告申诉举报信所涉及的违法行为。

被告吉安市物价局辩称：原告的起诉不符合行政诉讼法的有关规定。行政诉讼是指公民、法人、其他组织对于行政机关的具体行政行为不服提起的诉讼。本案中被告于2012年7月3日对原告做出的答复不是一种具体行政行为，不具有可诉性。被告对原告的答复符合《价格违法行为举报规定》的程序要求，答复内容也是告知原告，被告经过调查后查证的情况。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

法院经审理查明：2012年5月28日，原告罗镕荣向被告吉安市物价局邮寄一份申诉举报函，对吉安电信公司向原告收取首次办理手机卡卡费20元进行举报，要求被告责令吉安电信公司退还非法收取原告的手机卡卡费20元，依法查处并没收所有电信用户首次办理手机卡被收取的卡费，依法奖励原告和书面答复原告相关处理结果。2012年5月31日，被告收到原告的申诉举报函。2012年7月3日，被告作出《关于对罗镕荣2012年5月28日〈申诉书〉办理情况的答复》，并向原告邮寄送达。答复内容为：“2012年5月31日我局收到您反映吉安电信公司新办手机卡用户收取20元手机卡卡费的申诉书后，我局非常重视，及时进行调查，经调查核实：江西省通管局和江西省发改委联合下发的《关于江西电信全业务套餐资费优化方案的批复》（赣通局〔2012〕14号）规定：UIM卡收费上限标准：入网50元/张，补卡、换卡：30元/张。

我局非常感谢您对物价工作的支持和帮助”。原告收到被告的答复后，以被告的答复违法为由诉至法院。江西省吉安市吉州区人民法院于2012年11月1日作出（2012）吉行初字第13号判决：撤销吉安市物价局《关于对罗镕荣2012年5月28日〈申诉书〉办理情况的答复》，限其在十五日内重新作出书面答复。宣判后，当事人未上诉，判决已发生法律效力。法院生效裁判认为：关于吉安市物价局举报答复行为的可诉性问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》，１９８９年４月４日通过）第十一条第一款第五项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，人民法院应受理当事人对此提起的诉讼。

本案中，吉安市物价局依法应对罗镕荣举报的吉安市电信公司收取卡费行为是否违法进行调查认定，并告知调查结果，但其作出的举报答复将《关于江西电信全业务套餐资费优化方案的批复》（以下简称《批复》）中规定的UIM卡收费上限标准进行了罗列，未载明对举报事项的处理结果。此种以告知《批复》有关内容代替告知举报调查结果行为，未能依法履行保护举报人财产权的法定职责，本身就是对罗镕荣通过正当举报途径寻求救济的权利的一种侵犯，不属于最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第一条第六项规定的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的范围，具有可诉性，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

关于罗镕荣的原告资格问题。根据《行政诉讼法》第二条、第二十四条第一款及《行政诉讼法解释》第十二条规定，举报人就举报处理行为提起行政诉讼，必须与该行为具有法律上的利害关系。本案中，罗镕容虽然要求吉安市物价局“依法查处并没收所有电信用户首次办理手机卡被收取的卡费”，但仍是基于认为吉安电信公司收取卡费行为侵害其自身合法权益，向吉安市物价局进行举报，并持有收取费用的发票作为证据。因此，罗镕荣与举报处理行为具有法律上的利害关系，具有行政诉讼原告主体资格，依法可以提起行政诉讼。

关于举报答复合法性的问题。《价格违法行为举报规定》第十四条规定：“举报办结后，举报人要求答复且有联系方式的，价格主管部门应当在办结后五个工作日内将办理结果以书面或者口头方式告知举报人。”本案中吉安市物价局作为价格主管部门，依法具有受理价格违法行为举报，并对价格是否违法进行审查，提出分类处理意见的法定职责。罗镕荣在申诉举报函中明确列举了三项举报请求，且要求吉安市物价局在查处结束后书面告知罗镕荣处理结果，该答复未依法载明吉安市物价局对被举报事项的处理结果，违反了《价格违法行为举报规定》第十四条的规定，不具有合法性，应予以纠正。

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案号：（2012）吉行初字第13号　审理法院：吉安市吉州区人民法院　裁判日期：2012-11-01

来源：最高人民法院发布的指导性案例（指导案例77号）。

本文案情与裁判要点依据公开裁判文书整理，点评部分为律师个人实务意见。

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