指导性案例陈德龙诉成都市成华区环境保护局环境行政处罚案

一、案情速览

玻璃加工厂私设暗管排污水，被环保局现场查获，责令立即拆除暗管并罚款十万元。

厂主抗辩两条：监测报告显示废水达标、没造成损害，不该罚；而且我工商注册在另一个区，你们没有管辖权。

法院：私设暗管属于逃避监管的排放方式，达标不免责；违法行为发生地在成华区，该局有管辖权；且系二次违法，罚十万并无不当。指导案例138号。

二、裁判要点提炼

陈德龙系个体工商户某加工厂业主，自二〇一一年三月开始加工生产钢化玻璃。二〇一二年十一月二日，成都市成华区环境保护局在该加工厂位于成华区保和街道办事处天鹅社区的厂房检查时，发现该厂涉嫌私自设置暗管偷排污水。成华区环保局经立案调查后，依照相关法定程序，于同年十二月十一日作出行政处罚决定，认定其行为违反水污染防治法第二十二条第二款规定，并根据该法第七十五条第二款作出责令立即拆除暗管、并处罚款十万元的处罚决定。陈德龙不服，诉至法院请求撤销该处罚决定。成都市成华区人民法院一审判决驳回其诉讼请求；成都市中级人民法院二审判决驳回上诉；其申请再审，成都市中级人民法院裁定不予受理。

法院生效裁判认为：该加工厂工商登记注册地虽然在成都市龙泉驿区，但其生产加工形成环境违法事实的具体地点在成都市成华区，根据行政处罚法第二十条、环境行政处罚办法第十七条的规定，成华区环保局具有作出被诉处罚决定的行政职权。虽然成华区环境监测站于二〇一二年五月二十二日出具的检测报告认为该加工厂排放的废水符合排放污水的相关标准，但该加工厂私设暗管排放的仍旧属于污水，违反了水污染防治法第二十二条第二款的规定。该加工厂曾因实施未办理环评手续、环保设施未验收即投入生产的违法行为受到过行政处罚，本案违法行为系二次违法行为，成华区环保局在水污染防治法第七十五条第二款所规定的幅度内，综合考虑其系二次违法等事实，作出罚款十万元的行政处罚并无不妥。

三、赵律师点评

达标为什么还要罚

因为法律禁止的是「私设暗管等逃避监管的方式排放水污染物」这个行为本身，不是「排放超标水污染物」这个结果。这是行为罚，不是结果罚。水达标只说明水质合格，不说明排放方式合法——暗管的意义就在于躲开监管，而躲监管本身就是违法。反过来想：如果达标就能私设暗管，那所有企业都可以埋一根管子偷偷排，监管就彻底失效了。

管辖权看行为地，不看注册地

行政处罚法规定，违法行为发生地的行政机关有管辖权。本案工厂注册在龙泉驿区，但生产加工在成华区、暗管埋在成华区、排污也在成华区，所以成华区环保局有权处罚。这个抗辩在实践中很常见——「你不归我管」「我不是你辖区的企业」，但只要是违法行为发生地，属地机关就有职权。反过来说，企业跨区经营，就要接受多个辖区机关分别监管。

为什么罚十万元

水污染防治法对私设暗管规定了罚款幅度（当时为二万元以上二十万元以下，情节严重的还可以责令停业、关闭）。本案在幅度内取十万元，考虑的是「二次违法」——该厂此前已因未办环评手续、环保设施未验收即投产被处罚过一次。二次违法在裁量中属于从重情节，取中间偏上的数额，属于合理裁量，法院予以尊重。

「一事不再罚」在这里不适用

行政处罚法规定同一违法行为不得给予两次以上罚款，但本案是两次不同的违法行为：前次是「未验收即投产」，本次是「私设暗管排污」，行为不同、时间不同、侵害的法益也不同，所以不违反一事不再罚。这一点要分清——不是「我被罚过一次就安全了」，换个违法行为照样罚。

给企业和执法机关的提示，以及一个证据细节

企业：暗管、渗坑、渗井、篡改监测数据、不正常运行污染防治设施、通过雨水管网排污，都属于「逃避监管」的典型情形；一旦被查，除了罚款，还可能被责令停产整治、移送公安机关对责任人行政拘留，严重的构成污染环境罪。执法机关：现场检查要做四件事——制作笔录并由当事人签字、拍照录像固定暗管走向和排放口、取样送检并留存备份、调取生产记录和用水用电数据；证据链完整，才扛得住复议和诉讼。本案还有一个容易被忽略的证据问题：监测报告是二〇一二年五月出具的，检查是十一月进行的。厂主拿五月的达标报告来抗辩十一月的暗管排放，时间上就对不上。所以企业要注意——达标监测是「某个时点、某个排放口」的结论，不能覆盖所有时段、所有排放方式；执法机关则要注意，查处暗管案件不必依赖水质监测，只要能证明「暗管存在＋有排放行为」就够了。

水是干净的，管子是暗的——罚的是那根管子。