指导性案例鲁潍（福建）盐业进出口有限公司苏州分公司诉江苏省苏州市盐务管理局盐业行政处罚案

一、案情速览

法律和行政法规没有设定「工业盐准运证」这类行政许可，地方政府规章就不能自己创设；同样，上位法没有规定罚则的行为，地方规章不能对该行为设定行政处罚。

行政机关依据违反上位法的地方规章作出处罚，人民法院审理行政案件时不予适用该规章，处罚决定以适用法律错误为由撤销。

本案公司从外省购进三百六十吨工业盐，被没收二百余吨盐并罚款十二万余元，处罚决定最终被判决撤销。

二、裁判要点提炼

盐业管理的法律、行政法规没有设定工业盐准运证的行政许可，地方性法规或者地方政府规章不能设定工业盐准运证这一新的行政许可。

地方政府规章违反法律规定设定许可、处罚的，人民法院在行政审判中不予适用。

三、赵律师点评

规章的边界在哪里

立法权限是本案的核心。行政许可法和行政处罚法都划了同一条线：法律、行政法规已经就某个领域作出规定的，地方政府规章只能在上级设定的范围内作具体规定，不能另起炉灶加门槛、加罚则。本案里，国家的盐业行政法规并没有给工业盐运输设定准运证制度，也没有对盐业公司之外的企业经营盐批发设定罚则，省里的实施办法却两项都加了——这就越了权。行政机关拿地方规章当执法依据，看起来「有章可循」，实际是拿无效的规定去罚人。

「法不溯及既往」不是挡箭牌

被告还辩称：规章在先，许可法和处罚法在后，按法不溯及既往，旧规章继续适用。法院驳得很干脆：这两部法律本身就要求制定机关清理旧规定，不合规定的自施行之日起停止执行，规章没清理是立法机关的事，不能反过来让老百姓承担规章违法的后果。另外，法院审理行政案件对规章是「参照」而非「依据」——规章合法就参照，违法就不予适用，这个审查权在本案中落到了实处。

对企业与执法机关的双重提醒

企业侧：收到处罚决定先别急着交钱，看处罚引用的是规章还是法规，规章有没有上位法依据，许可和处罚有没有被地方规章擅自创设——本案原告的胜诉路径完全可以复制。执法侧：依据地方规章处罚之前，务必核对上位法有无对应设定，否则不仅个案败诉，还可能引发一批同类复议诉讼。地方保护式的市场准入限制，司法这一关是过不去的。

下位法不能在上位法之外新设许可、新设处罚，这是行政审判的一条铁线。企业遇到「只有本地规章规定、找不到法律和行政法规依据」的处罚，可以大胆申请复议和提起诉讼，法院有权直接对规章说不。