哪些事只能由全国人大立法：立法法列了十一项，三种不许授权

《中华人民共和国立法法》管的是「谁能立什么规矩」。2023 年 3 月 13 日第十四届全国人民代表大会第一次会议修正，3 月 15 日施行，现行文本六章一百二十条、条文一万四千九百二十八字、条均一百二十四点四〇。

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这部法有意思的地方在于它自己不罚人。全文一百二十条里，「罚款」出现零次，「许可」出现零次，「公民」只出现八次；而「应当」一百零一次、「规章」六十三次、「地方性法规」六十四次。它通篇在分配一样东西：立规矩的权力。

这一篇不算法律怎么审议通过，也不算效力等级和备案审查，只算四件事：立法权在人大和常委会之间怎么分、哪十一类事只能由全国人大及其常委会定、授权国务院立法有哪三条红线、改革试点怎么暂停法律的部分规定。

一、全书总账：六章一百二十条

先把盘子摆出来。六个章，一百二十条，一万四千九百二十八字，条均一百二十四点四〇字。

一眼能看出来的两件事：第二章一条就占全书四成五，讲的全是「法律」这一种规范怎么产生；第四章条均一百七十点七二，是全书最厚的一章，因为地方性法规、自治条例、部门规章、地方政府规章四种规范挤在一章里，每种都要交代权限、程序、公布。

最薄的是第一章，九条六百九十六字，条均七十七点三三。这九条里没有一个「可以」，也没有一个「不得」，只有九个「应当」——全部是给立法者自己立的规矩。

章与章之间的条均落差，本身就是一种信息。第四章一百七十点七二，第一章七十七点三三，相差二点二一倍。写权限的章必须把「谁能管什么」列全，所以长；写原则的章只需要把方向说明白，所以短。反过来说，条均最短的章节往往不是最不重要的章节，而是最不需要逐项列举的章节——第一章管的是立法的方向，它不需要给任何人派具体的活。

二、这部法管什么、不管什么

第二条把适用对象划得很清楚：法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法；国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止，依照本法的有关规定执行。

这两句话的差别，实务里经常被忽略。前一句是「适用」，后一句是「依照本法的有关规定执行」——规章不是全套照搬，只在「有关规定」的范围内参照。翻到第四章第九十四条就明白了：部门规章和地方政府规章的制定程序，参照本法第三章的规定，由国务院规定。程序上绕了一道，具体办法由国务院另定。

所以遇到「这个规章是不是按立法法程序制定的」这类问题，先别急着拿立法法的程序条文去套，得先看国务院那套规章制定程序的规定，再看它的权限有没有越界。权限这一头，本法第九十一条、第九十三条是硬约束，后面第四篇会讲到。

三、总则九条：全是给立法者自己立的规矩

第一章九条，主语几乎都是「立法」两个字：立法应当坚持什么、应当符合什么、应当从什么出发。这是本线读过的法里少见的一种写法——义务对象不是老百姓，而是立法者。

第五条给了一个可以直接用的判据：立法应当符合宪法的规定、原则和精神，依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发。三个限定词是并列的——规定、原则、精神。合宪性审查里说的「不符合宪法精神」，出处就在这里。

第六条第二款是参与权的来源：立法应当体现人民的意志，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。这句话落到具体条文上，就是第四十条的公开征求意见不少于三十日、第七十条的基层立法联系点。那两处在第二篇、第三篇里讲。

九条里「应当」九次、「可以」零次、「不得」零次。一部法律的自我约束写到这个密度，在现行法里不多见。

四、两个立法机关怎么分工

第十条是这一篇的骨架。国家立法权由全国人民代表大会和它的常务委员会共同行使，但两者不是平级的：全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律。

条文里有一句最容易被漏掉：在全国人民代表大会闭会期间，常委会可以对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。「部分」和「基本原则」是两个闸门。历史上常委会在全国人大闭会期间修改基本法律，被质疑的点几乎都集中在这两个词上。

第四款是新加的：全国人民代表大会可以授权全国人民代表大会常务委员会制定相关法律。这一款把「人大授权常委会立法」这种实践明确写进了法。

分工落到实务上，判断一部法律的位阶不看它由谁通过，看它叫什么——基本法律和其他法律在法律效力上是平级的，都叫「法律」。全国人大通过的《中华人民共和国民法典》和常委会通过的《中华人民共和国立法法》，在效力等级上是同一个层级，冲突时按新法优于旧法、特别法优于一般法处理，不由位阶决定。

五、十一项法律保留：只能由全国人大及其常委会定

第十一条是这部法里被引用最多的一条。它列了十一项，只能制定法律——换句话说，行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章，一项都不能碰。

十一项可以归成四类看：

这张表最实用的地方，是碰到「某个地方规定设了一项处罚」「某个部门文件设了一个证」的时候，可以直接对号：涉及限制人身自由的处罚，落在第五项，只能由法律设定；涉及对非国有财产的征收征用，落在第七项，也只能由法律设定。地方性法规、规章在这两项上一律无权限，不是「设得高一点低一点」的问题，是根本没有这个权力。

第十一项是兜底，措辞是「必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项」。兜底项的存在意味着这张清单不是封闭的，但口袋必须由全国人大自己往里装，地方和部门不能自己往里塞。

六、税收那一条，为什么单独值得看

第六项的原文是：税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度。三个关键词——税种、税率、征收管理——把税收的入口、标准和执行三段全部收归法律。

这一项的意义在于，它排除了「地方政府发个文件加一种税」「部门规章调整税率」这两种做法。地方能定的只有一件事：在法律法规授权的范围内，确定具体适用税率或者减免的具体办法，比如契税的具体适用税率由省级人大常委会决定，那是契税法自己授权的，不是立法法给的。

实务里遇到「这笔钱该不该交」，先分两步：这笔钱是不是税，看有没有法律规定税种；如果是税，看税率是不是法律或者依法授权的机关定的。两步都过了，才是征管程序的问题。征管程序上的争议走行政复议、行政诉讼，这条线在行政复议和行政诉讼里各有入口。

七、犯罪与刑罚、限制人身自由：地方一个字都不能定

第四项、第五项是这十一项里最硬的两项。犯罪和刑罚只能由法律规定，意味着任何行政法规、地方性法规、规章都不能创设罪名、不能设定刑罚；对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律规定，意味着行政拘留、收容教育这类措施，只能由法律设。

这两项与第十二条连起来看，就形成了一个闭环：不但不能自己定，连「授权国务院先定」这条路也堵死了。后面的第八节会讲。

现实中的变相做法要认清楚。地方性法规里写「由公安机关依法给予处罚」，这不是设定处罚，是指引到法律；但如果写成「由公安机关处以十五日以下拘留」，那就是无权限设定限制人身自由的处罚，属于超越权限。这类条文遇到，处置路径是向人民法院提出规范性文件审查，或者向人大常委会提出审查建议——两条路的区别在第五篇里讲。

八、授权立法：三种事项不许授权

第十二条是这一篇的技术核心。法律保留的事项还没制定法律的，全国人大及其常委会有权作出决定，授权国务院根据实际需要先制定行政法规，但有三类除外。

三类除外：有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度。前两类是公民权利的核心，第三类是国家权力的分工，都不许通过授权的方式转移。

这条的实务用法：看到一份国务院制定的条例或者规定，先问三个问题——它管的事是不是第十一条里的十一项之一；如果是，有没有全国人大或其常委会的授权决定；如果有授权，授的是什么范围。三步都过了，才是有效的授权立法。

授权立法的典型场景是税制改革试点：房产税改革试点、营改增试点，都是先有全国人大常委会的授权决定，再由国务院制定具体办法。这一套流程之所以要走，就是因为第六项把税收基本制度锁在法律手里。

九、授权不是空白支票：五年上限、六个月前报告

第十三条把授权决定的形式要件写死了：目的、事项、范围、期限、被授权机关应当遵循的原则，五项缺一不可。

第二款是一个硬数字：授权的期限不得超过五年，但是授权决定另有规定的除外。第三款是程序：被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前，向授权机关报告实施情况，并提出是否需要制定有关法律的意见；需要继续授权的，可以提出相关意见，由全国人大及其常委会决定。

五年与六个月这两个数字，是判断「授权是否还有效」的直接依据。授权决定过期而制定的规范性文件，效力基础就出问题了；报告义务有没有履行，是人大常委会监督的抓手。

五年这个期限是 2015 年修法时加进来的，2023 年修正保留。在它之前，授权决定可以只写事项不写期限，授权就变成了长期通行证。有了这一款之后，任何一份授权决定，翻到最后一页看两处：期限是不是超过五年，有没有约定届满前六个月的报告义务。

十、条件成熟就收权，被授权机关不许转授权

第十四条是授权的出口：授权立法事项经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人大及其常委会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。

这一条说清了一件事：授权是过渡，不是常态。国务院依授权制定的暂行规定，在法律出台那天起失去效力基础，不需要另行废止。

第十五条则是另一个方向的锁：被授权机关应当严格按照授权决定行使被授予的权力；被授权机关不得将被授予的权力转授给其他机关。

不得转授权这句话，在实务里对着看的是「层层转发」「层层制定实施细则」这类现象。国务院被授权制定某事项的规定，它可以把具体执行办法交给部门，但不能把「设定规则」这个权力本身转给部门。部门的规章只能在授权的范围内作执行性规定，越过去就失去了效力来源。

十一、改革试点：暂时调整、暂时停止适用

第十六条是 2015 年修法新增、2023 年修正保留的一条，写的是改革与法治的接口：全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要，决定就特定事项授权在规定期限和范围内暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。

第二款给了出口：实践证明可行的，及时修改有关法律；修改条件尚不成熟的，可以延长授权期限，或者恢复施行有关法律规定。

这一条是理解自由贸易试验区、海南自由贸易港、浦东新区那些「暂停适用某部法律某条」决定的法律依据。它不是修法，也不是废法，是在特定时间、特定地域内让某条法律暂时不生效。

对普通人的意义在于：如果你在试点区域内办事，对方说「我们这里按试点办法办，不按法律某条办」，你要问的是三件事——有没有全国人大或其常委会的授权决定、授权的时间和范围是什么、这个事项是不是在授权清单里。三样都拿不出来，那就是无依据的变通。

十二、法律保留被绕开时的三种写法

第十一条列的是「只能制定法律」的事项。实务里绕着这一条走的做法，常见三种，认法都不难。

第一种，用规范性文件设许可。一份市政府办公室的通知，要求「从事某类经营活动须经备案登记，未备案的不得经营」。名目叫备案，实质是前置审批——判断标准只有一句：不办能不能干。不能干，就是许可。行政许可法第十四条到第十七条把设定权分配得很清楚：法律可以设，尚未制定法律的行政法规可以设，地方性法规可以设，除此之外一律不得设定。规章都不行，规范性文件更不行。

第二种，把许可拆成「确认」「登记」「年检」「目录管理」。企业设了、产品出了，但不在目录里就不能销售；或者每年必须去年检，不年检就停业。形式变了，实质没变，仍然落在第十一条第五项或者第九项的范围里。

第三种，把收费包装成「保证金」「押金」「履约金」「管理费」。判断三句话：这笔钱有没有法律、行政法规依据；标准是谁定的；不交能不能办成事。三句话问下来，是变相设定行政许可附带收费，还是合法的保证金，一目了然。

三种写法的共同点，是把「只能由法律规定」的事项降格处理。碰到这类文件，处置路径不在立法法本身，在行政诉讼的规范性文件附带审查、在备案审查、在向制定机关的上级机关提出异议。三条路的入口在红头文件也能审那一篇和本族第五篇里各讲一遍。

十三、一笔收费是不是税：三步判断

举个具体的例子把第六项用一遍。

某地开征「城市基础设施配套费」，按建筑面积每平方米若干元收取，由住建部门在办理施工许可时一并征收。三步：

第一步，看它是不是税。税种的设立、税率的确定由法律规定（第十一条第六项）。配套费不是税种，它属于行政事业性收费，走的是另一套规则。

第二步，看收费依据。行政事业性收费的设立权限、标准审批权限有专门规定，一般要报省级以上财政、价格主管部门批准。地方政府自己发文设立的收费项目，要么有上级批准文件，要么就是无依据。

第三步，看它是不是变相征税。判断的标志有两个：是否具有普遍性（所有同类行为都要交）、是否与税基重合（按面积、按营业额、按人头）。两个都中，实质就是税，只是换了名字。

三步都过了，这笔钱才站得住。任何一步过不去，缴了也可以申请退还，路径是先向征收机关提出异议，再走行政复议、行政诉讼。

这个思路可以套到各种「费」上：教育附加、价格调节基金、各类保证金。判断的骨架永远是三问——有没有法律依据、标准谁定的、能不能不交。

十四、最短十三条，最长六百三十四字

一百二十条里，最短的是第六十一条，十三个字：法律应当明确规定施行日期。一句程序性的硬要求，没有一个多余的字。

最长的是第八十一条，六百三十四字，讲设区的市立法权——权限范围、批准程序、四个月期限、自治州参照、既有法规继续有效，五款一口气写完。这一条在第四篇里拆开讲。

最长与最短相差四十八点七七倍。这两条挨在一起看，恰好说明了这部法的两副面孔：一头是极简的程序要求，一头是极繁的权限划分。把全书最短的五条抽出来看，第六十一条、第一百二十条、第四十七条、第五十三条都是纯程序或者纯宣告性的句子；最长的五条，全部是权限划分加程序细节。短条管「一句话的事」，长条管「谁能在哪一格动」。

顺便说个容易看错的地方：第一百二十条写「本法自2000年7月1日起施行」。这是原法的施行日期，2023 年修正时没有改——修正决定本身自 2023 年 3 月 15 日施行，法律文本的施行日期仍保留原样。看到这个日期别以为是旧文本，条文内容已经是修正后的。

十五、这一族五篇怎么分工

一百二十条铺得太开，一篇装不下，拆成五篇：

• 本篇是总账，讲立法权怎么分、十一项法律保留、授权立法与试点授权（§1—16）；
• 第二篇讲一部法律怎么造出来：谁能提法律案、常委会为什么一般审三次、草案什么时候向社会公布（§17—47）；
• 第三篇讲法律条文有歧义时谁说了算，法律解释、公布、修改废止、配套规定和法典编纂（§48—71）；
• 第四篇讲行政法规、地方性法规、自治条例、部门规章、地方政府规章五种规范的权限边界（§72—97）；
• 第五篇讲效力等级、冲突裁决、备案审查，以及军事法规、监察法规、司法解释这几类特殊规范（§98—120）。

五篇合起来一百二十条，不重不漏。要按章找条文，可以直接进法条深读类目。

十六、接着看

法律案从提出到公布的全流程，见一部法律怎么出台：立法法要求三审，草案提前七日送到；条文看不懂、有歧义时谁给准话，见法律条文有歧义谁说了算：立法法只授权全国人大常委会解释。

地方性法规和规章分别能管到哪一步，见地方规章能不能给百姓加义务：没有上位法依据一律不许；文件违法了怎么举报，见文件违法不打官司也行：立法法留了备案审查，公民可书面提建议。

两处外部参照也值得先看：特别法优先还是新法优先、地方规定和部委规章打架听谁的，在法律适用顺序那一篇里逐条对过；行政法规制定程序里「算不算条例、在哪一关被退回」，见行政法规制定程序。想先确认手上那份文件是不是现行有效，可以用国家法律法规数据库怎么查那套方法，先看时效性一栏。

法律保留这条线在具体处罚上怎么落地，可以对着行政处罚与行政许可两部法看；合宪性、合法性的总闸门在宪法。授权立法、行政法规、地方立法这几个概念，站内的授权立法、行政法规、立法法三个词条有汇集；行政纠纷整体入口在行政纠纷，按主题找可以进行政复议与行政诉讼。

十七、免责声明

本文依据《中华人民共和国立法法》（2023 年 3 月 13 日第十四届全国人民代表大会第一次会议修正，2023 年 3 月 15 日施行）第一章、第二章第一节现行文本撰写，条文逐字回库核对。授权决定的具体范围与期限、改革试点的事项清单，以全国人大及其常委会公布的授权决定原文为准。本文为普法解读，不构成正式法律意见；具体案件请委托律师结合证据与案涉文件处理。