参考案例陈某蝶诉某区人民政府行政复议申请不予受理决定案

一、案情速览

陈某蝶向上海市某区人民政府申请行政复议，请求确认某镇人民政府向上海市人民检察院第一分院提供其房屋情况的行为违法。某区人民政府收到申请后，经审查认为该请求指向的事项不属于行政复议受理范围，作出行政复议申请不予受理决定书。

陈某蝶不服该不予受理决定，向上海市第一中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销该决定。上海市第一中级人民法院于二〇二〇年六月八日作出行政裁定，驳回其起诉。

陈某蝶提起上诉。上海市高级人民法院于二〇二〇年九月十八日作出行政裁定，认为其申请复议的事项明显不属于行政行为，且涉及有关诉讼事项，不属于行政复议受案范围，亦不属于行政诉讼受案范围，裁定驳回上诉、维持原裁定。

二、裁判要点提炼

司法机关在案件审理过程中，某些事项需要行政机关进一步调查核实并出具相关说明材料，此类行为并不直接对当事人权利义务产生影响，不属于行政复议的受案范围，亦不属于行政诉讼的受案范围。

即便司法机关采信了行政机关出具的意见，并据此让当事人承担了不利的诉讼后果，该后果也是司法裁判所致，而非行政机关的调查核实行为所致；当事人对生效裁判不服，应通过诉讼程序内的救济渠道解决。

三、赵律师点评

镇政府给检察院出了一份《情况》

这个案子的篇幅很短，裁定书的说理只有几行，但信息量不小。**陈某蝶的诉求是：确认某镇人民政府向上海市人民检察院第一分院提供其房屋情况的行为违法。** **换句话说，她要告的不是一个处罚、一个决定、一份通知，** **而是——镇政府给检察院「说明情况」这个动作。** **区政府不予受理；一审驳回起诉；二审驳回上诉。** **三级机关口径一致：这个不能复议，也不能告。** **为什么？因为它不是一个「行政行为」。**

为什么不是行政行为：三个「不」

裁定说得很简洁，但可以拆成三层。**第一，不对外。** **镇政府向检察院提供情况，是在司法机关办案过程中应司法请求作出的说明，** **它的对象是检察院，不是当事人；** **它的用途是帮助司法机关查明事实，不是给当事人设定义务或者剥夺权利。** **第二，不独立。** **它是诉讼程序里的一个环节，依附于司法审查，没有自己独立的效力。** **第三，不产生新的影响。** **当事人房屋上的权利义务，早在之前的征收、拆除或者其他行政行为里就已经确定了；** **这份《情况》只是对既有事实的说明，不会额外创设什么。** **行政复议和行政诉讼的大门，都只对「行政行为」打开。** **一个不是行政行为的动作，敲这两扇门都不会开。**

司法裁判的不利后果，不能算在行政机关头上

这一层是裁定里最关键的一句：**「即便司法机关采信了行政机关的意见，并让当事人承担了不利的诉讼后果，也是司法裁判所致，并非行政机关的调查核实行为所致。」** **这句话切断了责任链条。** **当事人的真实委屈大概是：** **镇政府说的那些话对我不利，法院信了，所以我输了官司。** **但法律上的归责不是这么算的：** **法院采信谁的意见、认定什么事实，是法院的裁判权；** **行政机关只是提供材料，采不采信由法院决定。** **如果当事人认为法院采信错了，救济渠道是上诉、申请再审，** **而不是转头去告那个「提供了材料的人」。** **这个区分非常重要——** **它防止当事人把对裁判结果的不满，转化成对行政机关的连环诉讼。** **否则每一个败诉的当事人，都可以去告「对方提交的证据是假的」「某个机关出具的情况不实」，程序会无限循环。**

那这类「情况说明」就完全没办法了吗

也不是。**裁定没有说「行政机关可以随便说」，它说的是「这个动作本身不可复议、不可诉」。** **如果情况说明里有虚假陈述、有隐瞒关键事实，当事人有别的路：** **① 在诉讼程序内解决。** 质证环节要求出示原件、要求说明来源、申请调取证据、申请鉴定；**对一审采信有异议的，上诉、申请再审。** **② 走监督渠道。** 对行政机关出具不实材料，可以向上级机关、纪检监察、检察机关反映。** 这类渠道不叫「复议」，但能形成压力。** **③ 如果情况说明直接导致了新的行政行为**——**比如据此作出了处罚、注销了证照、收回了土地——那就告那个新行为，不必去告「出具材料」这个动作。** **这个区分在实务中很实用：** **盯住「最后落到你头上的那张纸」，而不是「过程中说的那些话」。**

一个方法论：先问「有没有一张纸」

**给当事人的提醒：** 想申请复议或者起诉之前，先问自己一句——**「有没有一张纸，上面写着对我的处理？」** **有那张纸，就告那张纸；** **没有那张纸，只有过程中的沟通、说明、口头意见、内部函件，那多半告不进去。** **本案就是典型的「没有那张纸」：** 镇政府给检察院的东西，从来没有送达给陈某蝶，也没有对她设定任何义务。**给代理律师的提醒：** **立案阶段的文书审查，重点看「被诉行为」怎么写。** **如果被诉行为本身不是行政行为，法院会直接裁定不予立案或驳回起诉，连实体都不审。** **这种案子耗的是当事人的时间和诉讼费，赢不了。** **更聪明的做法是把它当成证据问题处理：** **这份《情况》内容不实，就在原来那个案子里质证、上诉、申请再审；** **不要在程序之外再造一个程序。** **一句话：过程里的话不可诉，落到头上的纸才可诉。**

给法院说明情况不是行政行为；真有委屈，要在那个案子里说，不是在案外另开一局。