参考案例济南某建筑安装工程有限责任公司诉济南市历城区人民政府、济南市历城区华山街道姬家庄村民委员会行政协议案

一、案情速览

济南市历城区华山街道姬家庄村民委员会在该村拥有国有出让土地一宗并办理了国有土地使用权证书。一九九六年，济南某建筑安装工程有限责任公司租赁该土地建设生产和办公用房。二〇〇〇年，中国某方车辆公司山东分公司承租上述房屋及院落，租期二十年，合同约定租期内可自行建造地上建筑物，期满无偿归建筑安装公司所有，如遇国家征用，补偿费由双方按各自投资建设的不动产价值分别享有。

二〇一八年二月，济南市土地储备中心、姬家庄村民委员会、华山建设指挥部签订《国有土地使用权收回合同》，对土地及地上建（构）筑物按评估价格补偿。同日，华山建设指挥部与村民委员会又签订《国有土地附着物补充合同》，就另一份评估报告中的地上建构筑物约定补偿。

建筑安装公司认为该补充合同处分了其所有的地上建筑物，起诉请求撤销。济南铁路运输法院一审判决确认补充合同中涉及地上建（构）筑物的内容无效；历城区人民政府上诉后，济南铁路运输中级法院二审驳回上诉、维持原判。

二、裁判要点提炼

行政机关作为行政协议的发起方、监督方，对协议的订立、履行起主导作用，负有严格依法行政的责任。签约前未按法规规定对协议标的的权属、权利情况进行调查核实，与无权处分人签订处分他人财产权益的协议，构成重大且明显违法，人民法院应当确认该协议无效。

对无权处分的行政协议，不能直接适用民事法律规范认定其有效。可撤销的行政行为受起诉期限限制，为最大限度保护实际权利人的合法权益，对此类协议应以确认无效为宜。

三、赵律师点评

村委会卖了别人的房子，政府签了字

这个案子的权利结构值得花一分钟理清，因为它决定了全部结论：**土地是村集体的——有国有土地使用权证，权属清楚。** **地上的房子是建筑公司的——一九九六年租地自建，有村委会二〇〇三年出具的《房产证明》为证：** **「租用本村建设用地四点五市亩，建筑物是该公司自己所建。」** **二〇一八年土地收储时，村委会以「被收购土地使用权人」的身份签了协议，** **把土地和地上建筑物一起打包处分了。** **问题在于：村委会只有土地，没有房子。** **它签字处分的房子里，有一批是建筑公司投钱盖的。** **这在民法上叫无权处分。** **法院的定性很直接：** **「济南市历城区华山街道姬家庄村民委员会明知其只享有案涉土地使用权，不享有地上物所有权，却对该地上物进行无权处分。」**

行政机关的调查核实义务，是这类案件的命门

如果这只是一份民事合同，无权处分的处理方式是明确的：**合同有效，但不影响真正权利人主张权利。** **这也是很多行政机关的第一反应：民事上无权处分不否认合同效力，那我这份协议也应该有效。** **法院明确否定了这条路：** **「对于无权处分的行政协议的效力，行政法律法规中并无明确规定，但不能直接适用民事法律规范认定其有效。」** **为什么不能？判决给的理由非常关键：** **「民事合同中无权处分规定的目的是为保护善意第三人，但行政协议是侧重保护行政相对人的利益。」** **两种制度的保护方向不同，规则就不能平移。** **那行政协议看什么？** **看「行政性」——行政机关必须依法行政。** **具体到本案，就是签约前的调查核实义务。** **法院援引了当时有效的《济南市国有土地收购储备办法》：** **第七条要求「对拟收购的土地及其地上建（构）筑物的权属、权利等有关情况进行调查和审核」；** **第十条要求收购合同必须载明「地上建（构）筑物状况及房地产权属情况」。** **两条摆在这里，历城区政府没做到，就有了违法的基础。**

为什么是「无效」，而不是「可撤销」

这个选择很讲究，直接关系到当事人的救济路径。**两者的差别在哪？** **可撤销的行政行为，受起诉期限限制——一般是六个月。** **一旦超过，就再也不能撤销了。** **确认无效，理论上是没有期限限制的。** **判决把这个考量说透了：** **「对于无权处分的行政协议到底是可撤销还是无效，并不局限于当事人诉求，虑及可撤销的行政行为存在起诉期限的限制，为了最大限度的保护实际权利人的合法权益，应以确认无效为宜。」** **注意「不局限于当事人诉求」这句话——** **意思是，法院在这个问题上有主动判断的空间，不跟着原告的诉请走。** **原告请求的是「撤销」，法院给的是「确认无效」，** **因为只有这样，实际权利人才有真正的救济机会。** **判决还点出了另一层保护的必要性：** **「此时若认定协议有效，则实际权利人无法通过第三人撤销之诉或确认无效之诉，纠正错误，对其而言显失公平。」** **换句话说，如果认定有效，建筑公司就彻底没有救济渠道了。** **这种「堵死后路」的结果，法院不能接受。**

一个细节：为什么只否定了「涉及地上建筑物」的部分

判决主文的表述值得逐字看：**「确认《国有土地附着物补充合同》中涉及地上建（构）筑物的内容无效。」** **注意限定语——「中涉及地上建（构）筑物的内容」。** **不是整份合同无效，是这一部分无效。** **这个处理非常精准：** **土地部分的补偿，村委会有权处分，那部分继续有效；** **建筑物部分的补偿，村委会无权处分，这部分无效。** **这种「部分无效」的技术，实务中很常见，也很实用。** **它避免了「一票否决」带来的次生损害——** **如果把整份合同都确认无效，土地补偿也要重新来过，** **影响的就不只是建筑公司，还有整个收储项目的推进。** **所以正确的主张方式很重要：** **起诉时不要笼统地说「请求确认合同无效」，** **而要写明「请求确认合同中涉及某某标的的部分无效」。** **范围写得准，法院判得准。** **本案原告在这一点上做对了。**

给政府的提醒：签字前先查权属，比事后打官司便宜

这个案子对行政机关的教训，一句话就能说完：**收储前不查权属，签下的协议可能是无效的。** **《济南市国有土地收购储备办法》写得很清楚，** **可实际操作中，很多项目为了赶进度，只看了土地证，没核实地上物归谁。** **本案的情况尤其典型：** **土地证在村委会名下，看起来权属清晰；** **但地上房子是租地人自建的，还有村委会自己出的《房产证明》。** **这份《房产证明》存在了十五年，收储时没人翻出来看。** **结果就是：协议签了，钱付了，房子拆了，最后被判决部分无效。** **后续还要面对建筑公司的赔偿请求，项目进度也受影响。** **所以三件事必须在签约前做完：** **第一，调取不动产登记资料，确认土地和建筑物的权利人是否一致；** **第二，实地核查，看到底谁在用、谁在建；** **第三，向承租人、实际使用人书面征询是否有权利主张。** **这三步做完，成本可能只要几天；** **不做，代价是几年的诉讼。**

土地证在村委会名下，房子却是别人盖的——签约前不查权属，签下的协议就是无效的。