参考案例某鑫矿业科技开发有限公司诉黑龙江省自然资源厅不履行行政协议案

一、案情速览

二〇一四年三月，某鑫矿业科技开发有限公司与原黑龙江省国土资源厅签订《探矿权出让合同》，约定出让黑龙江省宝清县某林场锡铅矿普查探矿权，出让价款一千七百三十万元。同年四月，该公司缴纳全部价款。二〇一五年六月，该公司收到某林业局通知，因勘查区域涉及国家级公益林及二级保护林地，依法停止探矿工作。

二〇一五年七月，该公司申请解除合同并退还费用。二〇一七年一月九日，双方签订《解除合同协议书》，约定解除出让合同，自然资源厅于该公司提供全部材料后三日内退还一千七百三十万元，退款按「收缴退还同渠道」原则办理；协议还约定，履行争议无法协调的，任何一方均可向该公司所在地有管辖权的人民法院起诉。

二〇一八年五月四日，自然资源厅退还一千三百八十四万元，尚余三百四十六万元未退。该公司于二〇二〇年十月再次书面申请退还余款未果，遂起诉。上海市静安区人民法院一审判决退还三百四十六万元并支付利息；自然资源厅上诉后，上海市第三中级人民法院二审驳回上诉、维持原判。

二、裁判要点提炼

行政协议的当事人在不违反级别管辖和专属管辖的前提下，可以书面协议选择被告所在地、原告所在地、协议履行地、协议订立地、标的物所在地等与争议有实际联系地点的人民法院管辖。

对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定，适用三年诉讼时效而非六个月起诉期限；其间行政机关部分履行、相对人书面催告均构成时效中断。协议未约定违约责任的，行政机关逾期退款的，仍应赔偿相应利息损失。

三、赵律师点评

一纸林业局通知，让一千七百三十万打了水漂

这个案子的起点，是一个企业完全无法控制的原因：**二〇一四年，公司通过招拍挂取得锡铅矿普查探矿权，足额缴纳一千七百三十万元。** **二〇一五年，林业局发来通知：勘查区域涉及国家级公益林和二级保护林地，依法停止探矿。** **钱交了，矿不能探了。** **这是典型的「政府方原因导致合同目的不能实现」。** **二〇一七年，双方坐下来签了一份《解除合同协议书》，白纸黑字写明：** **解除出让合同，自然资源厅在收到全部材料后三日内退还一千七百三十万元。** **协议签了，钱退了一部分——一千三百八十四万元。** **剩下的三百四十六万元，一拖就是五年。** **注意这个数字：一千七百三十万减去一千三百八十四万，正好是三百四十六万。** **不是算错了，是没退完。** **本案要解决的，就是这三百四十六万元能不能要回来、利息能不能要。**

「收缴退还同渠道」不是拒退的理由

行政机关最有力的一条抗辩是这个：**按「收缴退还同渠道」原则，不存在不予退款的问题。** **这句话听起来像是技术性说明，实际上是在推卸责任——** **意思是：钱当初交到哪个渠道，就得从哪个渠道退，渠道对不上不是我的问题。** **法院没有接受，理由讲得很实在：** **「从合同的相对性原则和保护行政相对人合法权益角度出发，应由黑龙江省自然资源厅履行退款义务，『收缴退还同渠道』系行政机关内部管理事项，不能成为黑龙江省自然资源厅不退还剩余价款的理由。」** **这句话把界限划得很清楚：** **内部管理事项，不能对抗外部合同义务。** **行政机关内部怎么分工、资金怎么走账，是企业管不着也不该管的事。** **企业只认一个对象：跟我签协议的那一方。** **这个规则在很多案件里都能用上：** **当行政机关说「这是另一个部门的事」「财政没拨下来」「要走内部流程」时，** **这些都不是免责事由，只是内部协调问题。** **对外承担责任的主体，永远是协议的相对方。**

关键一争：六个月还是三年

这个案子最核心的法律问题在这里：**起诉期限六个月，还是诉讼时效三年？** **两者相差六倍，直接决定案件能不能进门。** **行政机关主张：你超过六个月的起诉期限了。** **法院的回答是：本案适用三年诉讼时效。** **依据是《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条：** **「公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定。」** **为什么这么规定？** **因为这类争议的本质是「履约争议」，不是「行政行为合法性争议」。** **政府欠钱不还，和公司欠钱不还，性质上没有区别。** **既然是履约问题，就按民事的规矩来——三年。** **但要区分清楚：** **如果是行政机关单方变更、解除协议，那是行政行为，走六个月起诉期限；** **如果是行政机关不履行、不按约定履行，那是履约问题，走三年诉讼时效。** **本案属于后者，所以是三年。** **这条区分是行政协议案件里的第一道门槛，走错就直接败诉。**

时效中断的三个动作，一个都不能少

即使适用三年时效，从二〇一七年签协议到二〇二一年起诉，也过了四年。**为什么没过时效？因为时效中断了三次。** **判决逐一列出：** **第一次，二〇一七年一月签订解除协议，约定的履行期限届至；** **第二次，二〇一八年五月四日，自然资源厅支付一千三百八十四万元——部分履行；** **第三次，二〇二〇年十月二十日，该公司书面提交退还申请。** **「上述情形均构成诉讼时效的中断。」** **这里要讲清楚一个常被误解的点：** **部分履行，为什么会中断时效？** **因为部分履行在法律上等于「承认债务存在」。** **既然承认还欠着，时效就从这一天重新起算。** **同理，书面催告也是中断事由——** **但催告必须是书面的、能证明送达的。** **口头催、打电话催，实务中很难举证。** **本案公司赢在这一步做得规范：** **二〇二〇年十月二十日那份书面申请，成了时效链条上最关键的一环。** **如果没有它，从二〇一八年五月到二〇二一年起诉，正好超过三年。** **一封挂号信、一份快递单，救了三百四十六万元。**

协议没写违约金，利息照样能要

最后一个争点：协议里没有违约责任条款，能不能要利息？**行政机关的主张是：没有约定，就不承担赔偿责任。** **法院的回答是：没有约定，也要赔利息。** **依据是《行政协议若干规定》第十九条第一款：** **「被告未依法履行、未按照约定履行行政协议……给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。」** **判决的表述是：** **「虽然系争协议没有约定违约责任，但鉴于黑龙江省自然资源厅存在未按约全额退还探矿权出让价款的违约行为，应当赔偿某鑫矿业公司相应的利息损失。」** **这个结论的法理基础是：** **占用他人资金，本身就会造成损失，这是客观事实，不需要合同约定。** **但利息的计算起点，法院划分得很细：** **主张的第一段——二〇一七年一月十六日至二〇一八年五月三日，以一千七百三十万元为本金计息，不支持。** **理由：协议约定三日内退款，前提是「提供全部材料」；** **公司拿不出提交材料的日期，只能采信行政机关主张的二〇一八年五月三日。** **既然在约定期限内履行了，这一段就没有违约。** **主张的第二段——二〇一八年五月四日起，以三百四十六万元为本金计息，支持。** **理由：这一天之后就是实实在在的欠款。** **这个划分给出一个很实用的教训：** **主张利息，起算点必须卡在「违约发生的那一天」，** **而不是「合同签订的那一天」。** **多算的那一段，不但拿不到，还会削弱主张的可信度。**

政府欠钱不还，是履约问题不是行政行为问题——三年时效，一封书面催告就能救回来。