参考案例吴某某诉运城市人民政府不履行法定职责案

一、案情速览

二〇二二年九月十五日，山西省运城市人民政府作出行政复议决定，责令运城市城市管理局六十日内重新作出具体行政行为。该决定作出后，城市管理局未在期限内履行。同年十一月二十八日，复议申请人吴某某向运城市政府邮寄申请书，请求责令城市管理局履行该复议决定；十二月十二日，运城市政府回复称已经责令履行。此后城市管理局履行了复议决定，向吴某某作出书面回复。

二〇二三年二月十六日，吴某某又向运城市政府邮寄《请求书面告知申请书》，要求寄送责令城市管理局限期履行复议决定的《责令履行通知书》抄送件，或书面告知所设定的责令履行期限。运城市政府签收后未予答复，吴某某遂提起诉讼，请求判令运城市政府抄送该通知书或书面告知履行期限。

山西省临汾市中级人民法院于二〇二三年八月二十五日裁定对起诉不予立案；吴某某上诉后，山西省高级人民法院于二〇二四年二月二十日裁定驳回上诉，维持原裁定。

二、裁判要点提炼

行政复议机关责令被申请人履行行政复议决定的行为，属于上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的督促履责行为，并未对行政复议申请人产生新的权利义务影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

基于该督促履责行为产生的抄送、告知行为，同样不属于行政诉讼受案范围；对申请人权利义务产生实际影响的是下级行政机关依责令作出的履行行为，申请人应针对该履行行为寻求救济。

三、赵律师点评

他要的不是钱，是一张抄送件

把案情捋一遍，会觉得这个人有点执拗。**运城市政府已经作出复议决定，责令城市管理局六十日内重作；城市管理局拖着没办；他去催，市政府回复「已经责令了」；后来城市管理局真的重作了，给他出了一份书面回复。** **事情到这儿，实体上已经有结果了。** **但他又寄了一份申请，要求市政府把那份《责令履行通知书》抄送给他，或者书面告诉他「责令的期限是哪天到哪天」。** **市政府没理他，他就把市政府告了。** **两级法院都说：这个不能告。** **为什么？因为这个请求指向的东西，法律上不叫「行政行为」，叫「内部层级监督」。**

「责令履行」是什么性质的行为

这是本案的第一个知识点。**《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第八项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于行政诉讼受案范围。** **复议机关责令被申请人履行复议决定，恰好落在「督促履责」这四个字上。** **它的对象是下级机关，不是申请人；** **它的内容是「你赶紧办」，不是「你该给申请人什么」；** **它改变的是机关内部的工作状态，不是申请人与行政机关之间的权利义务。** **所以判决说：并未对行政复议申请人产生新的权利义务影响。** **这一层判断很关键——** **很多人误以为「复议机关责令了，就等于复议机关又作了一个决定，我可以告这个决定」。** **不是的。** **复议决定本身可能可诉（如果它处理了实体权利义务），但复议机关事后「督促下级履行」的动作不可诉。** **两者要分开看。**

抄送、告知，跟着一起不可诉

吴某某的请求有两项：抄送通知书，或者书面告知期限。**这两项都是在「责令履行」这个动作上长出来的附属行为。** **判决的逻辑很干脆：** **主行为不可诉，基于该行为产生的抄送或告知行为亦不属于受案范围。** **而且更实质的一层是——** **「是否抄送或告知吴某某，对其权利义务不产生实际影响。」** **他知道不知道这份通知书，不影响城市管理局要不要重作、重作成什么样。** **真正影响他的，是城市管理局那份《关于「车窗抛物、车辆抛洒（撒）」等不文明行为奖励举报事项的回复》。** **所以判决紧接着说：** **「对其产生影响的是运城市城市管理局根据运城市政府的责令作出的履行行为……且吴某某已先于本诉对该履行行为提起行政诉讼。」** **这句话点得很透：他其实已经在对的东西提起诉讼了，这一诉是重复的、多余的。**

判断可诉性的那条线：有没有「实际影响」

这个案子最值得记住的，是那条贯穿全案的判断标准。**《行政诉讼法》解释第一条第二款第十项：对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于受案范围。** **什么叫「实际影响」？** **本案给了三个反面的样子：** **① 只影响机关内部工作安排（督促下级快点办）；** **② 只提供信息、不创设义务（抄送一份内部文书给他看）；** **③ 已经另有可诉的行为承接了全部实体效果（城市管理局的那份回复）。** **反过来，如果复议机关直接作出一个决定，把申请人要求赔偿的数额定成零、或者把处罚从轻改成重，那就是有实际影响，可诉。** **实务中判断时问一句最管用：** **这个行为如果被撤销，申请人的处境会有任何一点不同吗？** **如果答案是没有，那它多半不可诉——法院不会为一个「撤了也没变化」的行为开庭。**

救济路径怎么选：别把复议机关当第二个被告

**对当事人和代理律师**：**复议决定作出后下级不履行，正确的动作是两条，不是三条。** **第一条，向复议机关反映，请求其督促履行——这是本案吴某某做对的部分，也是《行政复议法》规定的层级监督渠道；** **第二条，等下级机关重作之后，对重作的行政行为提起诉讼——这才是能赢的那一诉。** **千万不要把力气花在「起诉复议机关不督促」上，** **这类起诉大概率在立案阶段就被挡回来，白白消耗时间和诉讼费。** **对复议机关**：**督促履行最好留痕。** 本案市政府其实是发了《责令履行通知书》的，只是没抄送给申请人。**从制度上看，抄送不抄送不影响效力；但从治理效果看，一句书面告知就能省掉一场诉讼。** **本案最后是当事人自己承担了败诉结果，** **但对机关而言，这也是一个提醒：程序上的「多一句话」，往往比诉讼中的「多一个理由」便宜得多。**

上级催下级干活，是机关内部的事；当事人该盯的，是下级最后拿出来的那份东西。