参考案例潘某卫纵容黑社会性质组织、受贿案

一、案情速览

2006 年起，陈某来、邱某明在广东某地开赌场壮大势力，拉拢公职人员。潘某卫当时是公安局党委委员、副局长，分管刑事侦查和巡警。他明知这几个人是从事违法犯罪活动的组织成员，仍长期往来。

2007 年 1 月到 2011 年 5 月，他多次收受邱某明经手送的「饮茶费」，合计九十五万元。收钱之后，他没安排过一次警力去查那些赌场。这个组织在辖区开了多年赌场、赌博游戏机室，还犯下故意伤害、强迫交易。

一审认定受贿罪五年、纵容黑社会性质组织罪五年，并罚九年。他的辩护有两条：应该定徇私枉法罪；按从旧兼从轻不该并罚。两条都没被采纳。

二、裁判要点提炼

纵容黑社会性质组织，同时符合纵容黑社会性质组织罪和徇私枉法罪构成要件的，应当比较两罪「情节严重」的量刑幅度，按照处罚较重的规定定罪处罚。

收受贿赂与纵容黑社会性质组织进行违法犯罪活动的行为，一直继续到《刑法修正案（八）》施行之后的，应当适用《刑法》第二百九十四条第四款关于数罪并罚的规定。

三、赵律师点评

九十五万「饮茶钱」，四年四个月

先把这个组织的长成过程说清楚，因为「纵容」的对象是它。

2006 年，陈某来伙同邱某明等人，在广东某地通过开设赌场壮大经济实力，同时拉拢公职人员寻求庇护。以陈某来为首的黑社会性质组织，就这么初步形成了。

赌场是黑社会的第一桶金。它现金流大、门槛低、不容易被查，而且天然需要「罩着」——有人举报要有人压，有人来查要有人提前打招呼。

所以从第一天起，这个组织就在找保护伞。

潘某卫当时是当地公安局党委委员、副局长，先后分管刑事犯罪侦查和巡警工作。

这两个分工，正好是赌场的两只手：刑警管查案，巡警管巡查。

判决认定：他明知陈某来、邱某明是从事违法犯罪活动的组织成员，仍长期与二人密切往来。

「明知」这两个字，在本罪里是关键。后面单独讲。

2007 年 1 月到 2011 年 5 月，四年四个月。潘某卫多次收受由邱某明经手所送的「饮茶费」，合计九十五万元。

「饮茶费」这个词，是这类案件的典型话术。它不说「保护费」，不说「好处费」，说「喝茶的钱」。听起来是人情，实际上是对价。

九十五万，四年四个月，平均每个月一万八。

对一个副局长来说，这不是「朋友往来」的数额。

收钱之后他做了什么？

判决的原话是：未组织安排警力打击该组织涉赌非法行为，致使该组织在上述期间内在辖区多地开设赌场、赌博游戏机室而不受相关部门查处和追究刑事责任。

什么都没做。

四年四个月里，一个分管刑侦和巡警的副局长，辖区里有一批人公开开赌场，他没安排过一次打击。

这个「没有安排」，就是纵容。

后果是什么？

该组织在辖区先后实施开设赌场、故意伤害、强迫交易等违法犯罪行为，严重破坏当地经济、社会生活秩序，造成恶劣社会影响。

后来陈某来因犯开设赌场罪被判六年，邱某明被判四年六个月。

注意：这两个人的判决，是在组织被摧毁之后。也就是说，在潘某卫纵容的那四年多里，这两个人一直在开赌场，一直没被抓。

除了这九十五万，潘某卫还有两笔受贿。

2015 年 10 月 22 日，他指挥侦办李某等人对非国家工作人员行贿案。办案期间，他明知李某辉受李某强请托打探案情，仍收受李某辉经手转交的「感谢费」十万元。

这一笔的性质，是「卖案情」。不比卖保护伞轻。

2011 年的一天晚上，他以别墅装修费用的名义，收受辖区内管理对象何某开现金十万元。

三笔加起来，一百一十五万。

但起诉和判决的重点，是前九十五万——因为那九十五万背后，是一个黑社会性质组织的四年四个月。

2022 年 6 月 13 日，鹤山市人民法院一审判决：受贿罪五年，罚金四十万；纵容黑社会性质组织罪五年；决定执行九年，罚金四十万。

2022 年 8 月 1 日，江门市中级人民法院二审裁定驳回上诉，维持原判。

什么都不做，怎么就是「纵容」

第一个问题：本罪的行为是什么？

《刑法》第二百九十四条第三款：国家机关工作人员包庇黑社会性质的组织，或者纵容黑社会性质的组织进行违法犯罪活动的，处五年以下有期徒刑；情节严重的，处五年以上有期徒刑。

两个行为：包庇、纵容。

包庇，是积极的：帮他藏、帮他瞒、帮他开脱、帮他通风报信。

纵容，是消极的：该查不查、该打不打、该管不管，放任他干。

本案是纵容。

「什么都不做」怎么构成犯罪？答案和前面几篇一样：因为在这个位置上，「做」是法定义务。

一个公安局副局长，分管刑侦和巡警，辖区里有赌场，他有法定职责去查。

《人民警察法》规定，人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。

这不是道德要求，是职责。

而且本案有一个加强情节：他不但「没查」，还在多次专项打击行动中「明知有违法犯罪行为，仍未采取任何侦查行动」。

判决写的是：在此后任职期间，在多次专项打击行动中，明知陈某来、邱某明存有违法犯罪行为，仍未采取任何侦查行动。

专项打击行动，是上级部署的统一行动。这种时候，每个辖区都要报战果、报查处数。

他报了什么？判决没说，但说了「未采取任何侦查行动」。

也就是说，在上级压任务的时候，他也没动。

这就是「纵容」和「失职」的区别。失职是没干好，纵容是故意不干。

再看「明知」这个要件。

判决认定他明知陈某来、邱某明是「从事违法犯罪活动的组织成员」。

注意措辞：不是「明知是黑社会性质组织」，是「明知是从事违法犯罪活动的组织」。

这个区别，和上一篇（徇私枉法，邢某案）正好形成对照。

那篇里，法院认定邢某不构成包庇纵容黑社会，因为他不知道对方是「组织」；这一篇里，法院认定潘某卫构成，因为他知道。

差别在哪？

在交往的深度。

邢某只处理了一起砸车案，接触的是几个人、一件事。

潘某卫长期与陈某来、邱某明往来，收他们的钱，看着他们开赌场，四年多。他知道这不是几个人偶尔干坏事，是一个有组织、有经济实力、长期存在的团伙。

所以「明知」成立。

这里可以总结一条实务规则：判断「明知是组织」，看三个东西。

第一，时间。接触了多久。一次是偶遇，几年是关系。

第二，广度。知道多少事。只知道一起砸车，和知道开赌场、故意伤害、强迫交易一串，完全不同。

第三，深度。有没有参与、有没有收钱、有没有提供庇护。

三条都占，就是明知。

本案三条全占。

为什么定纵容，不定徇私枉法

这是本案第一个辩护意见，也是最有技术含量的一节。

辩护人说：潘某卫收钱之后不作为，这个行为的性质是「对明知是有罪的人而故意包庇不使他受追诉」，应该定徇私枉法罪，不是纵容黑社会性质组织罪。

为什么辩护人要争这个？因为量刑。

徇私枉法罪：一般情节五年以下；情节严重五年以上十年以下。

纵容黑社会性质组织罪：一般情节五年以下；情节严重五年以上。

表面看差不多。但「情节严重」的上限不同：前者最高十年，后者没有上限（十五年）。

所以纵容黑社会性质组织罪更重。

法院先确认了竞合：潘某卫的渎职行为，虽符合徇私枉法罪的构成要件，但同时符合纵容黑社会性质组织罪的构成要件。

两罪都成立，怎么办？择一重。

怎么比轻重？法院给了一个很具体的方法：比较两罪在「情节严重」这一档的量刑幅度。

判决的原话：潘某卫纵容不查的案件属重大案件，如以徇私枉法罪认定，属于情节严重，应处五年以上十年以下有期徒刑。潘某卫多次纵容陈某来、邱某明等人开设赌场犯罪，历时时间长，导致该犯罪组织积累经济实力，在一定的区域或者行业内，形成非法控制或重大影响，严重破坏当地经济和社会生活秩序，如以纵容黑社会性质组织罪认定，属于情节严重，应处五年以上有期徒刑。因此，纵容黑社会性质组织罪情节严重的量刑幅度比徇私枉法罪情节严重的量刑幅度更重，应择一重罪处罚。

这段论证，方法上值得学。

第一步，确定两罪在本案都达到「情节严重」。

徇私枉法的情节严重：纵容不查的案件属重大案件（开设赌场，判六年、四年六个月）。

纵容黑社会的情节严重：多次、历时时间长、组织积累经济实力、形成非法控制或重大影响、严重破坏秩序。

第二步，比较两个「情节严重」的量刑幅度。

徇私枉法：五年以上十年以下，有上限。

纵容黑社会：五年以上，无上限。

第三步，选重的。

这个方法，解决了竞合比较里最常见的一个难题：两罪的法定刑看起来一样（都是五年以下 / 五年以上），怎么比？

答案是：比具体档次的上限和下限，不比抽象的数字。

这里还有一个更根本的问题：为什么立法要把「纵容黑社会」单列一个罪，而不是按徇私枉法处理？

因为保护的法益不同。

徇私枉法保护的是司法公正——个案不被枉法处理。

纵容黑社会保护的是社会管理秩序——黑恶势力不能坐大。

一个个案被放过，是司法不公；一个组织被养大，是社会溃烂。

后者更重，所以法定刑更重。

本案的判决，正是把这个区别落到了实处：潘某卫放过的不是一起案子，是一个组织四年多的成长期。

受贿和纵容，为什么要并罚

第二个辩护意见，是「从旧兼从轻」。

这个意见的技术性很强，要先讲清楚背景。

《刑法》第二百九十四条第四款，是 2011 年《刑法修正案（八）》加进去的：犯前三款罪又有其他犯罪行为的，依照数罪并罚的规定处罚。

在刑修八之前，组织、领导、参加黑社会性质组织，如果同时犯其他罪（比如杀人、伤害、开设赌场），是数罪并罚的——这个规则一直有。

但「包庇、纵容黑社会性质组织」这一款（第三款）加上「其他犯罪行为」，要不要并罚？

刑修八之前，没有明确规定。实务中的做法不一：有的按牵连犯从一重，有的并罚。

刑修八之后，明确了：并罚。

所以对 2011 年 5 月 1 日之前的行为，按「从旧兼从轻」，可能不并罚。

潘某卫的辩护人抓住的就是这一点：收钱和纵容，都发生在刑修八之前，不该并罚。

法院没采纳，理由是「行为持续」。

判决的原话：被告人潘某卫收受邱某明财物行为的时间系 2007 年 1 月至 2011 年 5 月，且其明知陈某来、邱某明开设赌场犯罪应予追诉，却纵容不查，并在此后任职期间，在多次专项打击行动中，明知陈某来、邱某明存有违法犯罪行为，仍未采取任何侦查行动。潘某卫收受贿赂款项的行为及纵容黑社会性质组织犯罪的行为一直继续到 2011 年 5 月 1 日《刑法修正案（八）》实施之后，应当适用修订后的《刑法》第二百九十四条第四款的规定。

关键在「一直继续到」这四个字。

刑法上的「继续犯」，是指犯罪行为在一定时间内处于持续状态。它的特点是：行为没有间断，一直在进行。

继续犯的追诉时效，从行为终了之日起算；法律变更的适用，也看行为终了时。

本案：收钱从 2007 年 1 月到 2011 年 5 月，纵容从 2007 年到「此后任职期间」。

判决认定，两个行为都继续到了 2011 年 5 月 1 日之后。

所以适用新法。

这个认定，靠的是「此后任职期间」这五个字——也就是说，2011 年 5 月之后，他还在任，还在不收手。

这一点很重要：如果他 2011 年 4 月就调走了、退休了，那行为就终了在刑修八之前，就要按旧法，可能不并罚。

所以「从旧兼从轻」不是一个抽象的时点问题，是一个事实问题：行为什么时候结束。

实务中认定继续犯，看三个东西：行为的连续性（有没有中断）、主观故意的一贯性（是不是同一个决意）、客体的持续侵害（法益是不是一直被侵害）。

三条都成立，就是继续犯。

本案三条都有：四年多连续收钱、一贯的庇护意思、黑社会组织的持续壮大。

所以并罚。

保护伞是怎么长出来的

这一节讲机制，因为这个案子最值得看的，不是法条，是过程。

一个黑社会性质组织，从 2006 年起步，到后来能在辖区多地开赌场、故意伤害、强迫交易，靠的是什么？

靠的是三层结构。

第一层，钱。赌场是现金牛，有了钱才能养人、买装备、打点关系。

第二层，人。有了钱，就能招人、能打、能压。

第三层，伞。有了伞，前两层才安全。

这三层是递进的：没有钱养不起人，没有人守不住场子，没有伞早晚被查。

而「伞」的形成，有一个很现实的过程：

第一步，接触。逢年过节送点东西，吃个饭，认个人。这一步不谈钱，只谈感情。

第二步，小额。开始送「饮茶费」、送烟酒、送购物卡。数额不大，收的人不觉得是受贿，觉得是「人情」。

第三步，绑定。数额上去了，事情也开始办了。这时候收的人已经下不来——前面收的已经够罪，只能继续。

第四步，常态化。形成固定关系：每月给钱，遇事打招呼。

本案的九十五万「饮茶费」，是第三步到第四步。四年四个月，每月一万八，这不是「人情」，是工资。

判决里有一句话，点出了这个机制的后果：致使该组织积累经济实力，在一定的区域或者行业内，形成非法控制或重大影响。

「形成非法控制」是黑社会性质组织的本质特征之一。它不是「干了几件坏事」，是「在这块地盘上，它说了算」。

而「说了算」的前提，是没人管。

没人管，是因为管的人收了钱。

所以保护伞不是一个附加的罪，是黑社会能长成黑社会的条件。

这也是为什么立法把「纵容」单列、并且法定刑比一般渎职重。

对普通人来说，这个案子能提供什么？

三条。

第一，判断一个地方有没有保护伞，看「查处率」。

同一个区域，同类违法（比如赌博游戏机室），别的地方查得掉，这里查不掉；举报了没人管，或者管了罚点钱就放。这就是信号。

第二，举报的路径要选对。

举报赌场，找公安；但如果是举报公安的人，就不能只找公安。要走纪委监委、检察院、上级公安的督察部门。

本案的突破口，判决没说。但这类案件一般是从「打黑」倒查出来的：先打掉组织，再顺着组织的账、组织的人，查谁收过钱。

第三，注意时间。

本案从 2006 年组织形成，到 2022 年判潘某卫，中间十六年。

这不是效率问题，是这类案件的固有难度：保护伞在位时，查不动；等到能查了，证据已经散了大半。

所以这类案件能办成，往往靠两样东西：组织的账（行贿有账）、和被查处成员的供述。

反过来说，如果一个地方的黑恶势力被打掉之后，没有人被追究「保护伞」的责任，那要么是真的没有，要么是没查到底。

四年四个月，九十五万，一次警力都没安排。

他什么都没做，判了五年；加上受贿，一共九年。

四句话记住这个案子：

一，纵容是消极的包庇。 该查不查、该打不打、专项打击也不动，就是故意不干。失职是过失，纵容是故意。

二，明知「是组织」，不必知道「是黑社会」。 看三个东西：接触多久、知道多少事、有没有收钱庇护。

三，竞合比较，比的是「情节严重」那一档的上下限。 纵容黑社会五年以上无上限，徇私枉法五年到十年，所以选前者。

四，继续犯适用新法。 行为一直持续到新法施行之后的，按新法。所以「什么时候收手」比「什么时候开始」更关键。

最后说一句「饮茶钱」这三个字。

它把一笔按月支付的对价，说成了一次随意的聚会。把四年的庇护，说成了一杯茶的人情。

可账是清楚的：九十五万，四年四个月，一个月一万八。

这个数，不是茶钱。是工资。