参考案例贵州省人民政府与息烽某劳务有限公司、贵阳某化肥有限公司申请司法确认调解协议案

一、案情速览

二〇一二年六月，息烽某劳务公司与贵阳某化肥公司签订《委托劳务协议》，由劳务公司承担第三方污泥渣的清运，运往开某公司的山渣场堆放。同年十二月，劳务公司没有办理任何堆存手续，就在山渣场非法倾倒污泥渣，直至二〇一五年底才停止。堆场长三百六十米、宽一百米，堆填厚度最大五十米，占地约一百亩，堆存量约八万立方米。

二〇一六年十一月，贵州省环境保护厅委托机构对污染损害作鉴定评估，出具了环境污染损害评估报告。二〇一七年一月，贵州省人民政府委托省环境保护厅与两家公司磋商，达成协议：废渣全部清运至合法渣场填埋处置，清空后的库区覆土回填、植被绿化；协议签订后十五日内委托第三方按评估报告提出修复方案，经省环境保护厅同意后组织实施，二〇一七年八月三十日前完成修复并通过效果评估。连同前期应急处置费在内，共计七百五十七万四千二百元。

磋商之前，省环境保护厅听取了法院的建议，由省律师协会作为第三方组织双方磋商。法院受理后，在贵州省法院门户网站将磋商协议与修复方案公示十五天，期满未收到意见和建议才进入审查。清镇市人民法院于二〇一七年三月二十八日作出（2017）黔0181民特6号民事裁定，确认协议有效。

二、裁判要点提炼

省级人民政府可以把代表国家提起生态环境损害赔偿的权利，以概括性委托的方式直接明确为所属职能部门的职责，无需逐案指定；职能部门以自己名义与赔偿义务人磋商达成的生态环境损害赔偿协议，可以申请人民法院司法确认。

人民法院对生态环境损害赔偿协议的审查不限于形式审查，应当进行实质审查：既可以组织专家论证提出意见，也可以将协议与修复方案通过互联网向社会公示、听取公众意见。经审查确认协议有效，即赋予其强制执行效力。

三、赵律师点评

一个堆了八万立方米的渣场，和一份七百五十七万元的协议

**这个案子的起点很朴素：一堆没有手续的污泥渣，在山渣场堆了三年多。** 二〇一二年六月，息烽某劳务公司与贵阳某化肥公司签了一份《委托劳务协议》，由劳务公司承担第三方污泥渣的清运，运往开某公司的山渣场堆放。按正常做法，运到渣场要有堆存手续，要有防渗、防扬散的措施。实际情况是：同年十二月起，劳务公司没有办理任何堆存手续，直接倾倒。 「没有办理任何手续」这几个字，不是「手续不全」，是压根没有。倾倒一直持续到二〇一五年底才停。停下来的时候，现场是这个样子：堆场长三百六十米、宽一百米，堆填厚度最大五十米，占地约一百亩，堆存量约八万立方米。八万立方米是什么概念？一个标准游泳池的容积约二千五百立方米，这里是三十多个游泳池的量，而且是压在一块没有防渗措施的地上。 二〇一六年十一月，贵州省环境保护厅委托机构做鉴定评估，出了环境污染损害评估报告。二〇一七年一月，省政府委托省环保厅与两家公司磋商，达成协议。协议的内容值得逐条看：废渣全部清运到合法渣场填埋处置；清空后的库区覆土回填、植被绿化；协议签订后十五日内委托第三方按评估报告提出修复方案，经省环保厅同意后组织实施；二〇一七年八月三十日前完成修复，并通过修复效果评估。连同前期应急处置费，一共七百五十七万四千二百元。 **这份协议没有停在「赔多少钱」。**它把「怎么清、清到哪里、覆多厚的土、种什么、什么时候种完、谁来评」一条一条写了下来。后面我们会看到，生态环境损害赔偿协议的价值，八成就在这些修复条款上——钱赔得再多，地没修好，等于没赔。

省政府是权利人，但省政府不可能自己去谈每一件案子

**要理解这个案子，先要弄明白「谁有资格要这笔钱」。** 二〇一五年的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，只授权省级政府作为本行政区域内生态环境利益的权利人，提起生态环境损害赔偿磋商或者诉讼。授权对象只有一家：省政府。 问题马上出来了。生态环境损害赔偿涉及环保、国土、住建、水利、农业、林业好几个领域，个案情况差别很大。如果每一个案子都要职能部门先向省政府请示，再由省政府出面谈，行政成本会高得离谱，效率会低得离谱，还容易出现一个更难看的局面——谁都在等，谁都不动。 本案给出的解法叫「概括性委托」：省政府出一份文件，把代表国家提起生态环境损害赔偿的职责，直接明确到各职能部门，在自己的职责范围内开展磋商、提起诉讼，不用一个案子一个案子地批。省环保厅就是拿着这份文件，以自己名义与两家公司磋商、签协议、向法院申请司法确认。 这个做法后来被二〇一七年的《生态环境损害赔偿制度改革方案》吸收。也就是说，本案办的不只是一个案子。它在制度上补了一个洞：权利人是省政府，办事的是厅局，中间的授权环节怎么走，从此有了答案。 **对普通人来说，这里有一层很实用的意思：政府来找你谈赔偿，你要看它有没有资格。**省、市政府是赔偿权利人，具体来谈的厅、局是受托人。看的是那份委托文件，不是来人的名片和职务。这不是抬杠——委托关系不清，后面签的协议就可能站不住。

法院不是来盖章的：十五天公示和两个前置动作

**司法确认最容易走偏的一步，是把它当成「盖章」。** 如果法院只看看双方是不是自愿、协议有没有违反法律，那这份协议实质上还是双方自己说了算。可生态环境损害赔偿协议处分的不是两个人之间的私事，它处分的是国家利益和社会公共利益。八万立方米废渣留在那里，受影响的是这片地上的水、土和住在附近的人。 本案的审查做了两个动作，都在法院出裁定之前。 第一个动作在磋商阶段。省环保厅在磋商前听取了法院的建议，由省律师协会作为第三方，组织双方进行磋商。第三方在场，谈的过程就有了见证，谁提了什么、谁让了什么，都有记录。 第二个动作在受理之后。法院把磋商协议、修复方案挂在贵州省法院门户网站上，公示十五天，接受公众监督。公示期满，没有收到意见和建议，法院才进入审查。 这两个动作合起来，就是「实质审查」在这个案子里的具体形态：不是法官关起门看卷宗，而是让可能受影响的人有机会说话。协议里的修复方案是不是糊弄、七百五十七万元花得值不值、覆土五十厘米够不够，住在渣场周边的人比法官更有直觉。 **有异议怎么办？不是一票否决，是把双方叫回来改。**法院会召集申请双方到法院协商，对协议、修复方案作出修改，改到站得住，再出裁定。这个设计的用意很清楚：目标不是「挑毛病」，是让被破坏的生态以最优的方式修回来。 **再补一句修复方案为什么要公示，而不只是内部审定。** 修复方案是技术文件，但它决定的是这片地将来长什么样。覆土五十厘米还是一米，种草本还是种乔木，做成绿地还是做成水面——这些选择，技术上都有道理，效果上差别很大。 **受影响最直接的人，是住在附近的人。**他们知道这块地以前是什么样、雨季会不会积水、风大的时候会不会扬尘。这些本地知识，技术方案里往往没有。公示就是把这些知识纳进来的渠道。 **本案公示十五天，没有收到意见。**这个结果不说明公示没用，恰恰说明方案经得起看——如果方案里写「覆土二十厘米、撒草籽」，多半会有意见。 **给基层的实操建议：**公示不要只挂在法院官网，还要在村委会、社区公告栏贴一份，最好附一张示意图。老百姓看不懂技术参数，但看得懂「这块地将来是草坪还是停车场」。

确认之后，这份协议就不再是「一张纸」

**司法确认最实际的价值，在这里。** 磋商协议本质上是民事协议。对方不履行，你怎么办？正常路径是：先起诉，拿到判决，再申请执行。两个程序，少则一年半载，多则几年。等走完，废渣还在那儿。 司法确认把两步并成一步：裁定生效，协议即具有强制执行效力。对方不清运、不覆土、不赔钱，赔偿权利人直接拿着裁定去申请执行，不用再打一场官司。 但这里有个前提，很多人忽略：协议的内容必须「可执行」。本案的协议写得足够具体——清运多少、运到哪里、覆土回填、植被绿化、十五日内出修复方案、八月三十日前完成、通过效果评估。每一条都能对应一个动作，也就能对应一次执行。 反过来，如果协议只写「由某公司负责修复，费用另行结算」，确认了也执行不了——执行法官拿着裁定，不知道要执行什么。这个反面教材，就在本批的第七篇：泰州那件案子，法院查了半天，最后裁定驳回确认申请。 还有一处细节值得记：七百五十七万四千二百元里，包含前期应急处置费。政府先垫的抢险、处置费用，一并纳入赔偿范围，不是白垫，也不是另案再追。 **效果评估不通过怎么办，协议里其实没有答案，这恰恰是这类协议最需要补的一环。** 本案协议写的是「完成修复并经修复效果评估」，但没写「评估不通过时谁来返工、费用谁出」。实务中这一步最容易扯皮：修复做完了，评估机构说土壤指标还差一点，企业说我按方案做的，双方僵住。 比较稳妥的写法有三层：一是把评估标准写死，引用具体的土壤环境质量标准与检测方法，别写「达到相关标准」；二是写返工条款，评估不通过由赔偿义务人继续修复、费用自担，直至达标；三是写替代履行条款，拒不返工的，赔偿权利人可委托第三方修复，费用从违约金中扣或者另行追偿。 **执行环节也有个细节：申请执行向谁提。**司法确认裁定由作出裁定的法院执行，本案是清镇市人民法院。申请时带三样：裁定书、协议、对方未履行的证据（现场照片、催告函、监测报告）。执行标的是行为的（清运、覆土、绿化），法院可以责令履行，也可以代履行，费用由被执行人负担。

这个案子对三类人的用处

**对政府部门：先把「谁有权谈」理清。**概括性委托的文件要有，职责范围要清楚；磋商可以让律师协会这类第三方机构主持，程序上更稳；协议条款往「可修复、可评估、可执行」上写，别停在赔偿数额上。 **对企业：非法倾倒不是「罚一笔款就完」。**本案两家公司最后承担的是清运、覆土、绿化、修复方案、效果评估的全套义务，钱只是其中一部分。而且这份协议经司法确认后可以直接被执行，没有第二步缓冲。很多企业算账时只算罚款，不算修复，这是最容易踩空的地方——修复费往往比罚款高一个量级。 **对住在渣场附近的群众：公示期是你介入的唯一窗口。**这类协议法院要公示，公示期内觉得修复方案糊弄、赔偿数额离谱，就提意见，法院会把双方叫来改。错过这十五天，协议确认生效，再想说就难了。 **最后说一句。**这个案子是二〇一七年的，是全国首例由省级政府作为赔偿权利人申请司法确认的生态环境损害赔偿案。它面对的问题很朴素：地被人倒了八万立方米废渣，谁来要这笔账、怎么要、要到了怎么保证真修。三个问题，本案各答了一个——概括性委托解决「谁来要」，第三方磋商加公示解决「怎么要得公道」，司法确认解决「要到了怎么落地」。制度是一步步试出来的，不是一开始就写好的。 **还有两件事，本案没写进协议，但实践中天天遇到。** **第一件，赔偿金去哪儿。**本案七百五十七万四千二百元，包括清运、覆土、绿化、修复方案编制、效果评估等费用，实际是由赔偿义务人直接支付给施工方、评估方，还是缴入财政专户再由政府组织修复？两种模式都常见。前者的好处是快，企业自己找人干；后者的好处是可控，政府统一监管。选择哪一种，取决于企业有没有修复能力、政府有没有监管力量。 **第二件，磋商不成的后果。**本案谈成了。如果谈不成呢？赔偿权利人可以直接提起生态环境损害赔偿诉讼——这是《生态环境损害赔偿制度改革方案》给的另一条路。诉讼与磋商的差别在于：磋商是双方合意，快但可能让步；诉讼是法院判决，慢但数额可能更高。实务中，很多案子是「先谈，谈不拢就诉」，谈的过程中形成的鉴定意见、损害评估，在诉讼中照样能用。 **给政府办案人员的一条经验：**磋商前把「谈不成的准备」做好——鉴定报告齐备、证据固定、诉讼时效盯住。有这条后路，谈判才有底气；没有后路，容易被对方拖。

**把这件事收在一句话上：**生态环境损害赔偿这条路，走通的标志不是拿到钱，是那块地真的长回了草。本案的协议里，覆土、绿化、效果评估三件事都写死了时间点，这才是它后来被反复引用的原因。 如果您所在的村、社区附近有类似的历史堆场、渣场，可以查两件事：这块地有没有做过损害评估，评估报告里写的修复方案有没有人跟进。查到「有评估、没修复」，就可以向当地生态环境部门反映，要求启动赔偿磋商。这条路不需要你先证明自己受了多大损失——赔偿权利人是政府，它要为国家和社会公共利益去主张。