参考案例濮阳某燃气有限公司诉河南省濮阳市城市管理局、河南省濮阳市人民政府等确认行政协议无效案

一、案情速览

燃气行业的经典困局：濮阳某燃气公司与市城管局签了特许经营协议，范围写的是「濮阳市规划区」——没有四至、不是一级行政区划。后来另一家公司与区政府方面签了特许经营协议，两家地盘疑似重叠，前一家公司起诉请求确认后签的协议无效。

最高人民法院2021年10月18日再审判决：协议不存在无效情形；而主张权利的一方败在自己当年签的协议上——特许经营区域四至不明，连「重叠」都证明不了。

二、裁判要点提炼

要点一：行政协议无效的双重审查。先按行政诉讼法第七十五条查「重大且明显违法」：主体无资格、减损权利增加义务无法律依据、内容客观不能实施等；再按民事法律规范（签约时《合同法》第五十二条）查合同无效情形。两条线都过不了关，无效主张不成立。

要点二：特许经营区域必须标明地理四至。省燃气管理办法和住建部示范文本都要求：特许经营区域要明确界定、标明四至并附范围图示。「濮阳市规划区」既无四至又非行政区划——这样的约定等于没画地图。

要点三：四至不明的直接后果：无法证明重叠。主张被侵权的公司签协议在前，但范围说不清，就没法证明后签协议与其经营区域重叠、权益受侵害——败诉点不在对方多强，而在自己当年协议的含糊。

要点四：无效认定要谨慎。行政协议以行政管理和公共服务为目的，能通过瑕疵补正（签订补充协议明确四至、各方按实际经营区域办理许可）消除瑕疵的，尽量不认定无效，推动各方继续履行。

三、赵律师点评

「四至不明」是特许经营协议的第一大暗雷

燃气、供水、供热这类管网行业，特许经营区域就是企业的全部身家。本案企业签协议时没有坚持画四至附图，多年后打官司连证明重叠都做不到。正在签或准备签特许经营协议的企业：四至描述、图示、与行政区划的对应关系，一样都不能少。

相邻特许经营权的重叠纠纷，先查自己的「地图」

两家特许经营商地盘打架，法院第一步看的不是谁先签、谁背景硬，而是各自的协议边界能不能说清。边界能说清的，重叠部分按签约先后、实际投入、审批情况综合定；双方都说不清的，法院会倾向用瑕疵补正思路（补充协议划界）而不是直接宣告无效——对双方而言，坐下来划界几乎总比打无效之诉划算。

无效之诉vs违约之诉的路径选择

本案企业的另一个教训是路径：主张对方协议无效、划走自己的地盘，举证门槛极高；而如果当初四至清晰，主张对方「落入自己的特许经营范围」构成违约或侵权，反而更直接。特许经营纠纷的攻防，胜负手往往在起诉前对「请求权基础」的选择，而不是法庭上的辩论。

材料提示：持有市政公用特许经营协议的企业，本周做一次「边界体检」——①协议里特许经营区域有没有四至描述和附图？②附图有没有与现行行政区划对应？③经营许可证载明的范围与协议是否一致？三样齐全的，把文件归档进并购、融资备用包；缺任何一样，尽快与实施机关启动补充协议程序，别等重叠纠纷找上门。