参考案例某公司诉某区人民政府不予受理行政复议申请决定案

一、案情速览

某区人力资源和社会保障局向某公司作出《劳动保障监察限期整改指令书》，认定该公司违反劳动法关于工资支付的规定，责令其自接到通知之日起三日内改正，核发二十二名农民工工资四十万五千九百零六元，并以书面形式报送整改情况；同时告知拒不履行将依据《劳动保障监察条例》处以罚款，并可按有关规定处理、移送追究刑事责任。

该公司不服，于二〇二二年二月二十四日向某区人民政府申请行政复议。某区人民政府经审查认为申请事项不属于行政复议受案范围，依据行政复议法关于受案范围的规定，于同月二十八日作出不予受理决定。该公司遂提起诉讼。

青海省海东市中级人民法院一审判决驳回其诉讼请求；青海省高级人民法院于二〇二二年十月十七日判决撤销一审判决和不予受理决定，责令某区人民政府对某公司的申请事项依法受理并作出处理。

二、裁判要点提炼

劳动保障行政部门作出限期整改指令书后，在执法期限内未再作出行政处罚决定、行政处理决定或者撤销立案决定，即没有对外作出具有终结行政程序功能、消灭行政法上权利义务关系的行政行为的，该限期整改指令书具有外部性和最终性，属于具有权利义务影响性和成熟性的行政行为。

限期整改指令书约束对象特定、已为相对人设定义务、对其权利义务产生实际影响且已送达，符合行政复议法关于「认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益」的规定，属于行政复议受理范围；复议机关以不属于受案范围为由不予受理，属认定事实不清、适用法律错误。

三、赵律师点评

一张「限期整改指令书」，能不能复议

很多企业收到这类文书，第一反应是「这只是个通知，还没罚我呢，能告吗」。**某公司就遇到了这个疑问。** **区人社局的指令书写得很硬：** **三日内核发二十二名农民工工资四十万五千九百零六元，整改情况书面报送；** **拒不履行，按《劳动保障监察条例》处二千元以上二万元以下罚款；** **还要按重大劳动保障违法行为社会公布、拖欠农民工工资失信联合惩戒名单的规定处理；** **符合《刑法》第二百七十六条之一第一款的，以拒不支付劳动报酬罪移送公安。** **一张纸，后面挂着罚款、公布、失信、刑事四条线。** **公司去申请复议，区政府说：不属于复议受案范围，不予受理。** **一审还判公司败诉。** **二审翻了：撤销不予受理决定，责令依法受理。**

争的是「过程性行为」还是「成熟行政行为」

这个案子的技术核心，是一个行政法上的经典区分。**过程性行政行为：** 行政机关在作出最终决定之前，内部进行的调查、取证、告知、听证准备等动作，**一般不具备外部性、非正式性、未完成性，不可诉、不可复议。** **成熟的行政行为：** 已经对外作出、对相对人权利义务产生实际影响、程序上已经终结的行为，**可诉、可复议。** **限期整改指令书落在哪一边，取决于它在具体案件里的实际状态。** **本案二审的判断是：它已经成熟了。** **理由是一串事实的组合：** **① 指令书已经送达公司；** **② 约束对象特定（就是这家公司）；** **③ 已经为公司设定了具体义务（三日内发四十万五千九百零六元工资）；** **④ 告知了不履行的后果；** **⑤ 最关键的一点——执法期限过了，人社局没有再作出任何后续处理。**

执法期限一过，指令书就成了「最终处理」

第五点是本案最漂亮的一手。**《劳动保障监察条例》第十七条：实施劳动保障监察的最长办案期限为自立案之日起九十个工作日。** **第十八条第一款：劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，根据调查、检查的结果，作出以下处理：（一）对依法应当受到行政处罚的，依法作出行政处罚决定；（二）对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定；（三）对情节轻微且已改正的，撤销立案。** **换句话说，一个劳动监察案件到最后，总要落到三种结局之一：罚、责令改、撤案。** **本案的实际情况是：人社局发了指令书之后，「在执法期限内未再作出行政处罚决定、行政处理决定或者撤销立案决定」。** **三种结局一个都没有。** **于是判决得出了那个关键结论：** **「没有对外作出具有终结行政程序功能、消灭行政法上权利义务关系的行政行为」——** **那么这张指令书，就成了这个程序里唯一对外生效、且事实上终结了程序的东西。** **它不再是「过程」，它就是「结果」。**

如果指令书不可复议，企业就没有救济了

这一点判决没有明说，但逻辑上必然。**设想一下：** **指令书要求三日内支付四十万，企业认为这四十万根本不该付（比如已经付过、比如人员名单有误、比如不是自己的员工）。** **如果指令书不可复议、不可诉，企业只有两条路：** **要么照付，要么不付等着被罚款、被公布、被列入失信名单、被移送刑事。** **等罚款决定下来再去告？** **那时候法院审的是罚款决定，而罚款的前提——「存在拖欠工资的违法事实」——已经在指令书里被认定了。** **企业等于失去了对「违法事实认定」这个核心问题的一切抗辩机会。** **所以把指令书纳入复议范围，不是为了多开一扇门，是为了不让救济在起点就被掐断。** **这也是二审撤销一审判决的实质理由。**

企业面对监察指令，应该怎么走

**第一步：先看期限，再决定姿态。** 收到指令书，先算执法期限（立案之日起九十个工作日内）。**期限届满仍无后续处理的，指令书就具备可复议性；此时申请复议，程序上站得住。** **第二步：复议请求要写准。** 不要泛泛写「请求撤销」，**要写「请求确认该指令书认定的事实错误／请求撤销该指令书」**，并把「已支付工资的转账凭证」「人员名单不实的证据」「劳动关系不成立的证据」一并附上。**本案的争议标的额是四十万五千九百零六元，还挂着二十二名农民工，这类案件的证据组织必须从「每一个人、每一笔钱」做起。** **第三步：别忽略失信与刑事风险的时间差。** 指令书本身可能还没导致失信，但一旦被列入拖欠农民工工资失信联合惩戒名单，招投标、融资、评优全部受影响，恢复起来很慢。**发现认定有误，越早启动复议越好——这也是本案给企业最实际的提醒。** **对行政机关的提醒则相反：** **如果指令书确实只是过程性文书，那就在执法期限内把后续处理做完；** **如果做不完，就要意识到这张纸已经可以被复议、被起诉了。**

一张还没罚款的纸，也可能已经是最终决定——区别在于它后面还有没有人接着办。