参考案例河北省某建材市场诉河北省定州市人民政府、定州市自然资源和规划局行政协议及行政赔偿案

一、案情速览

一九九四年三月十四日，河北省某建材市场与河北省定州市自然资源和规划局签订《国有土地使用权出让合同》。一九九七年十月十八日，定州市人民政府向某建材市场颁发国有土地使用权证；此后又于一九九九年两次换发证书。

二〇一八年七月三十一日，定州市自然资源和规划局以某建材市场未按约定期限支付出让金为由，下达《解除合同通知书》，决定解除一九九四年签订的出让合同，并于同年八月三十一日作出《注销土地登记通知书》。同年十二月二十一日，定州市人民政府作出《关于收回国有建设用地使用权的通知》，收回案涉土地使用权。上述三份文件先后被河北省自然资源厅、河北省人民政府复议撤销。

二〇二〇年十一月十二日，某建材市场向定州市人民政府申请国家赔偿，该府未在两个月内作出决定。某建材市场起诉，请求继续履行土地出让等义务并赔偿损失。河北省保定市中级人民法院、河北省高级人民法院均以不属于行政诉讼受案范围为由裁定驳回起诉。最高人民法院再审审查后，裁定指令河北省高级人民法院再审。

二、裁判要点提炼

行政协议司法解释第二十八条并未将形成于二〇一五年五月一日前的行政协议一概排斥于行政诉讼受案范围之外，并非将此类协议一律视为民事协议、只能通过民事程序救济。

对形成于二〇一五年五月一日前的协议，如行政机关在该时点之后擅自单方面变更、解除，使此前的法律关系稳定性因该新出现的行政行为发生改变，影响行政相对人权利义务的，人民法院应当依法以行政诉讼案件受理。

三、赵律师点评

合同签在一九九四年，两审法院都说「不归我管」

这个案子的开局对当事人很不友好。**二〇二一年，建材市场起诉要求继续履行合同并赔偿，** **保定市中级人民法院一审裁定驳回起诉，理由是「本案不属于行政诉讼受案范围」。** **河北省高级人民法院二审维持。** **两审的逻辑大概是：** **合同签于一九九四年，那时候行政诉讼法还没有把行政协议纳入受案范围，** **按「法不溯及既往」，这类老合同只能走民事诉讼。** **这个推理听上去很周延，但它漏掉了一个时间点。** **本案的关键不在合同什么时候签的，而在行政机关什么时候动手的。** **解除通知是二〇一八年下的，注销登记是二〇一八年做的，收回土地是二〇一八年决定的。** **三个动作全部发生在二〇一五年五月一日之后。** **这就是最高法指令再审的切入点。**

第二十八条：前半句好懂，后半句才是要害

涉案的条文是《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条：**「二〇一五年五月一日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。二〇一五年五月一日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。」** **读到这里，很多人会得出「老合同走民事」的结论。** **但最高法明确否定了这种读法：** **「第二十八条并没有将形成于二〇一五年五月一日前的行政协议一概排斥于行政诉讼受案范围之外，即并非将此类协议一律视为民事协议，只能通过民事程序救济。」** **那这一条到底管什么？** **它管的是「法律适用」——老合同发生纠纷，实体上适用当时的法律。** **它没有管「受案范围」——那是由行政诉讼法第十二条第一款第十一项管的。** **这两个问题是两回事，混在一起就容易得出前述错误结论。** **这种「把法律适用条款读成管辖条款」的错误，在实务中相当常见。**

分水岭在「新出现的行政行为」

再审裁定把判断标准说得很清楚，值得完整抄下：**「对形成于二〇一五年五月一日前的协议，如果出现了行政机关在此时点之后擅自单方面变更、解除的情形，使得二〇一四年修正的行政诉讼法之前的法律关系稳定性因该新出现的行政行为发生改变，影响行政相对人权利义务的，依据《规定》第九条的规定，人民法院应当依法以行政诉讼案件受理。」** **拆成三个要件：** **第一，协议签在二〇一五年五月一日之前；** **第二，行政机关在此之后单方变更或解除；** **第三，该行为改变了原有法律关系的稳定性，影响了相对人的权利义务。** **三个要件在本案全部满足：** **合同一九九四年签订；解除通知、注销登记、收回土地三个动作都在二〇一八年；** **直接后果是建材市场手里的土地使用权证被注销、土地被收回。** **所以这就是一个标准的行政诉讼案件，两审驳回起诉确有错误。**

为什么这个结论对当事人如此重要

有人会问：行政诉讼和民事诉讼，差别有那么大吗？**差别很大，而且往往决定输赢。** **第一，被告不同。** **走民事，被告是自然资源和规划局，是一个民事主体；** **走行政，被告可以是作出决定的人民政府，而且审查的是行政行为的合法性。** **第二，审查强度不同。** **民事审的是违约；行政审的是职权、程序、依据是否合法，** **行政机关要为自己的行为举证。** **第三，救济方式不同。** **民事只能要钱；行政可以请求撤销、确认违法、继续履行、赔偿，工具更多。** **第四，也是本案最现实的一点：起诉期限。** **民事是三年诉讼时效，行政是六个月起诉期限，短得多。** **如果一开始走错了门，等民事裁定驳回再去起诉行政，六个月早就过了。** **所以「该走哪条路」这个问题，必须在起诉前想清楚，不能试错。**

给手里的老合同一条出路

这个案子的价值，超出了一个建材市场。**上世纪九十年代到二〇一五年前，** **各地积累了大量的土地出让合同、招商引资协议、特许经营协议、征收补偿协议。** **这些老合同的当事人在很长一段时间里处境尴尬：** **行政机关单方解除，去起诉行政，法院说不属于受案范围；** **去起诉民事，法院说这是行政协议。** **两头都进不去，形成救济真空。** **本案把这条路打通了：** **老合同本身不排除行政诉讼，关键看行政机关的违约动作发生在什么时候。** **只要单方变更、解除发生在二〇一五年五月一日之后，就可以走行政诉讼。** **实务操作上有三个提醒：** **一是留存行政机关的书面文件原件，解除通知、注销决定、收回决定都要齐全；** **二是从文件送达之日起六个月内起诉，不要等到赔偿谈崩了才动；** **三是诉讼请求要写全——撤销、确认违法、继续履行、赔偿，可以并列。** **本案还有一个附带结论：** **三份文件被复议撤销后，建筑材料市场申请国家赔偿，政府两个月不答复，** **这个「逾期不决」本身就可以作为起诉的事由。** **程序上是环环相扣的，一步都不能漏。**

合同什么时候签的不重要，重要的是它什么时候被单方撕掉。