参考案例江苏省盐城市自然资源和规划局申请非诉执行案

一、案情速览

二〇二〇年九月七日，盐城市自然资源和规划局发现某建材有限公司未经批准占用土地八千五百三十八平方米（折十二点八一亩）堆放砂石、硬化水泥场地、新建办公房，其中占用耕地三千一百三十九平方米、园地二千二百四十二平方米、其他农用地三千一百四十九平方米、交通运输用地八平方米。

二〇二一年十一月二十五日，该局作出行政处罚决定，责令十五日内退还非法占用的土地，并自行拆除新建建筑物和其他设施。二〇二二年二月十四日邮寄送达催告书，该公司未履行，该局于三月一日向东台市人民法院申请强制执行。审查中，该公司辩称案涉建筑二〇〇九年之初即已建成，行政处罚已过处罚期限。

东台市人民法院于二〇二二年三月三十一日裁定：准予强制执行该行政处罚决定。

二、裁判要点提炼

行政处罚法规定的二年追责期限自违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。

行政处罚规制的对象不仅包括建造行为，还包括对违章建筑的占有行为；处罚时效应自占有行为结束之日起算，土地主管部门发现非法占用农用地行为时违法事实仍存在的，应依法处罚。

三、赵律师点评

「房子二〇〇九年就盖好了，早过两年了」

这是本案唯一的抗辩，也是违法占地案件里最常见的一句。行政处罚法规定：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。该公司说，建筑二〇〇九年建成，二〇二〇年才查处，**隔了十一年**，早过了追责期限。**这个抗辩在字面上很有说服力。**

关键在「行为」什么时候结束

同一条法条还有后半句：违法行为有**连续或者继续状态**的，从**行为终了之日**起计算。所以问题变成：非法占地这个行为，是「建」的那一刻结束，还是「占」的每一天都在持续？判决选择了后者，并且说得很明确：**行政处罚规制的对象不仅包括建造行为，还包括对违章建筑的占有行为。**房子一天不拆、地一天不退，违法状态就一天没结束。

为什么这个结论是合理的

换个角度看更清楚。如果时效从建成之日起算，那么任何违法建筑只要撑过两年就「合法化」了——占地的人只要拖，就赢了；执法机关一旦没在两年内发现，就永远不能管。**这显然不是立法本意。**非法占地的本质是对土地用途管制秩序的持续破坏，只要建筑还在、耕地还被水泥盖着，破坏就在继续。

顺带解决了「责令拆除」的性质

本案的处罚内容是「退还土地＋自行拆除」。判决把它放在持续状态的框架里理解，也就顺带回答了一个实务问题：**责令退还、责令拆除不是一次性的处罚，而是对持续状态的终止要求**。所以它不受两年限制，什么时候发现都可以要求终止。这一点在自然资源领域的非诉执行案件里，几乎是必答的一道题。

给用地企业的三句话

第一，**「时间久了就没事」是错的**。违法占地的时效从占地结束那天算，不是从建成那天算，拖十年也不会「洗白」。第二，**非诉执行的门槛在程序**。本案能获准执行，是因为事实清楚、占地类型与面积经勘测定界、处罚程序合法、事先催告并给了履行期——这几样缺一件，法院就可能裁定不准予执行。第三，**耕地是红线中的红线**。本案八千多平方米里，耕地占三千多平方米，这部分的法律后果比占园地、其他农用地重得多，复耕义务也更硬。

房子盖了十一年，可地还占着——违法的时钟，从占地结束那天才开始走。