参考案例沈某蓉诉泸州市人民政府行政复议案

一、案情速览

二〇一五年七月三十日，沈某蓉从四川省泸州市江阳区人民检察院获悉，其房屋被泸州市国土资源局和江阳区人民政府张坝景区办事处强制拆除。同年九月十二日，沈某蓉向江阳区人民政府申请对张坝景区办事处的强制拆除行为进行行政复议，江阳区人民政府于同月二十日作出不予受理行政复议申请决定书。

同月三十日，沈某蓉向泸州市人民政府提出申请，请求确认江阳区人民政府不予受理行政复议申请的行为违法，责令江阳区人民政府受理其复议申请。泸州市人民政府作出不予受理行政复议申请决定。沈某蓉诉至法院，请求确认两级政府分别作出的不予受理决定违法。

四川省泸州市中级人民法院于二〇一六年三月二十一日裁定驳回其对泸州市人民政府的起诉；沈某蓉上诉后，四川省高级人民法院于二〇一六年十二月十四日裁定驳回上诉、维持原裁定。

二、裁判要点提炼

当事人对行政复议机关作出的不予受理决定不服，向该复议机关的上级行政机关申请行政复议，实质是请求上级机关履行层级监督职责；上级机关不启动层级监督，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。

我国实行一级复议制度，法律未规定对行政复议决定不服可以再向上一级行政机关申请行政复议；对不予受理决定不服的，应当在收到决定书之日起十五日内向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。

三、赵律师点评

区里不受理，就找市里，市里也不受理

沈某蓉的路径，是一路往上找。**房子被强拆，她向江阳区人民政府申请复议，要求确认街道办的强拆行为违法。** **区里给了不予受理决定书。** **她不告这个不予受理，而是转身向泸州市人民政府递了一份申请，请求：** **确认区里不予受理的行为违法，责令区里受理。** **市里也给了不予受理。** **于是她起诉，请求确认两级政府的不予受理决定都违法。** **法院的处理是：对市政府的起诉，驳回。** **理由有两条，一条是监督权，一条是一级复议。** **这两条都值得讲清楚，因为实务中踩这个坑的人非常多。**

上级「责令受理」是监督，不是新的行政行为

第一条理由，走的是受案范围的老路。**《行政复议法》第二十条规定：公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理。** **这条看起来像是给了当事人一个「往上找」的权利。** **但判决的解释是：** **「系请求上级行政机关对行政复议机关行政复议工作履行监督职能，但此种监督职能系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成。上级行政机关不改变或者不撤销所属各工作部门及下级人民政府决定、命令的，一般并不直接设定当事人新的权利义务，并不直接对当事人的权利义务产生实际影响。」** **翻译过来：** **上级责令下级受理，是「内部督促」，不是「给当事人一个新的处理」。** **上级不受理，你的处境跟之前一样——** **还是那张区里的不予受理决定书，还在你手里，还没被审查过。** **既然处境没变，就不构成「实际影响」，也就进不了行政诉讼。**

「有更便捷的路」——这句话是本案的关键

判决里还有一段很重要的话，是说给当事人听的：**「当事人可以通过直接起诉所属工作部门或者下级人民政府作出的行政行为来维护合法权益，即沈某蓉可以通过直接向人民法院起诉江阳区人民政府作出的不予受理行政复议申请决定寻求救济。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，当事人坚持起诉上级行政机关不履行层级监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且易形成诉累。」** **这段话点出了问题的实质：** **她其实有一条更短的路，但她没走。** **区里不予受理——不服，十五日内起诉区里。** **这条路一步到位，法院可以直接审「区里该不该受理」。** **她走的路是：找市里——市里不受理——告市里。** **绕了一圈，审的还是「区里该不该受理」，但被告变成了市政府。** **这在诉讼上叫「无权利保护必要性」。** **法院不会为一个「绕远路」的诉请开庭。**

一级复议：只能复议一次

第二条理由，是制度层面的。**判决写得很清楚：** **「我国实行的是一级复议制度，法律并没有规定对行政复议决定不服还可以向其上一级行政机关再次申请复议。」** **这一点很多人不知道。** **以为复议跟诉讼一样可以「上诉」，一级一级往上打。** **不是的。** **一个行政行为，只能申请一次复议；** **对复议决定不服，出口是法院，不是上一级机关。** **本案的特殊之处在于：她申请复议的对象，是「区里的不予受理决定」——** **这本身就是一个复议决定，再向市里申请，就是「对复议决定申请复议」，** **属于二级复议，制度上不允许。** **判决对此的表述是：** **「其再次向泸州市人民政府提起行政复议申请显然违反了国家对于行政复议和行政诉讼衔接的制度安排。对于明显违反一级复议制度的申请，行政复议机关可以口头释明，建议依照法律规定维护自己权利；申请人对此不服提起行政诉讼的，人民法院可以不予立案，或者在立案之后裁定驳回起诉。」** **注意「可以口头释明」——** **这意味着复议机关遇到这类申请，正确做法不是出一份不予受理决定书，而是当面告诉当事人：你该去法院。**

三个期限，必须背下来

这个案子最大的实用价值，是它逼着人把这几个时间点分清。**① 对行政行为不服申请复议：自知道该行政行为之日起六十日内。** **② 对复议决定不服起诉：收到复议决定书之日起十五日内。** **③ 对复议机关不予受理决定不服起诉：收到不予受理决定书之日起十五日内。** **本案沈某蓉的窗口是第③个——九月二十日收到区里的不予受理决定书，** **她应当在十月五日前向法院起诉区里。** **但她九月三十日去市里递了复议申请，把时间花在了错的方向上。** **十五日、六十日、六个月（直接起诉行政行为的期限），这三个数字搞混，案子就废了。** **给当事人的建议：** **拿到任何一份决定书，第一件事不是生气，是看落款日期，然后在日历上标出第十五天。** **给复议机关的提醒：** **遇到明显违反一级复议制度的申请，口头释明比出决定书更好——** **一是省了当事人一场必输的诉讼，二是省了自己一个被告席位。** **一句话：不服不予受理，十五日内去法院；往上再递一次复议，不是救济，是绕路。**

复议只有一级，往上再递一次不是上诉，是把十五天的窗口白白用掉。