工程质量保证金：预留上限、返还期限与逾期返还的违约金

搜「工程质量保证金的预留上限与返还」的，大多是施工单位的项目经理或者财务人员：工程干完了，钱压在那里退不回来，想知道能扣多少、什么时候必须退、拖着退能要什么。这件事的法律依据主要有两处：一是《国务院办公厅关于清理规范工程建设领域保证金的通知》（国办发〔2016〕49号），它把可以保留的保证金限定为四类，并给出「预留比例上限不得高于工程价款结算总额的5%」这个尺度；二是法释〔2020〕25号第十七条，它给出三条返还规则，其中未约定返还期限的，自建设工程通过竣工验收之日起满二年。需要说明的是，实务中常听到的「3%」是此后部门规章进一步收紧后的标准；就本文引用的条文原文而言，国办发〔2016〕49号第四条写的是5%，具体适用时要以工程所在地现行有效的规定为准。

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先看这三个要点

一、条文原文

二、四类保留与预留上限

读这张表要抓住三个判断上的关键。

第一，「不得同时预留」是一条独立的禁令。 国办发〔2016〕49号第四条第二句：在工程项目竣工前，已经缴纳履约保证金的，建设单位不得同时预留工程质量保证金。这一条常被忽略——很多项目既收了履约保证金又扣了质量保证金，施工方可以据此主张返还。

第二，上限的计算基数是「工程价款结算总额」。 不是合同价，不是预算价，是结算总额。5%（或现行规定更低的3%）乘以结算总额，得出的是可被扣留的最高金额。

第三，取消的项目不能以任何名目变相收取。 第一条要求「一律停止收取」，第七条要求「严禁新设」，并配套了信息公开、举报查处、定期公布查处结果、曝光典型案例四项监督机制。

三、返还的三条规则

法释〔2020〕25号第十七条按情形给了三条，逐一对应不同的实务场景：

第一项：约定期限届满。 当事人约定的工程质量保证金返还期限届满，承包人请求返还的，人民法院应予支持。这是最常见的情形，看合同约定。

第二项：未约定的，自竣工验收之日起满二年。 当事人未约定工程质量保证金返还期限的，自建设工程通过竣工验收之日起满二年。这一项解决的是合同里只写了「质保金5%」却没写什么时候退的情况。

第三项：因发包人原因未按期验收的，从提交报告九十日后起算。 因发包人原因建设工程未按约定期限进行竣工验收的，自承包人提交工程竣工验收报告九十日后当事人约定的工程质量保证金返还期限届满；当事人未约定返还期限的，自承包人提交工程竣工验收报告九十日后起满二年。这一项是专门针对发包人拖延验收的——把「九十日」作为拟制的验收准备期，逾期即开始起算。

最后一句同样重要：发包人返还工程质量保证金后，不影响承包人根据合同约定或者法律规定履行工程保修义务。退保证金与继续保修是两件事，不能因为退了钱就认为保修责任结束，也不能因为还在保修期就一直扣着钱不退。

四、逾期返还的违约金

国办发〔2016〕49号第三条第三句：未按规定或合同约定返还保证金的，保证金收取方应向建筑业企业支付逾期返还违约金。

这条规定有三个特点：

• 触发条件是「未按规定或合同约定」——既包括违反法定要求，也包括违反合同约定期限；
• 支付主体是「保证金收取方」——通常是建设单位；
• 性质是「逾期返还违约金」——针对的是迟延返还这段时间，不是对整个工程质量责任的赔偿。

与之呼应的是法释〔2020〕25号第二十六条关于欠付工程价款利息的规则：当事人对欠付工程价款利息计付标准有约定的，按照约定处理；没有约定的，按照同期同类贷款利率或者同期贷款市场报价利率计息。第二十七条进一步给出应付款时间的认定：建设工程已实际交付的为交付之日；没有交付的为提交竣工结算文件之日；未交付且工程价款也未结算的为当事人起诉之日。

五、缴纳方式：银行保函

国办发〔2016〕49号第二条：对保留的投标保证金、履约保证金、工程质量保证金、农民工工资保证金，推行银行保函制度，建筑业企业可以银行保函方式缴纳。

用保函替代现金缴存，对企业最直接的好处是释放现金流。同一逻辑在农民工工资保证金上也有体现：保障农民工工资支付条例第三十二条第二款明确，工资保证金可以用金融机构保函替代；第三十二条第一款要求施工总承包单位按照有关规定存储工资保证金，专项用于支付为所承包工程提供劳动的农民工被拖欠的工资，并实行差异化存储办法——对一定时期内未发生工资拖欠的单位实行减免措施，对发生工资拖欠的单位适当提高存储比例。

六、与保修期的关系：别混为一谈

这是实务中最容易混淆的一组概念：

关键区别在最后一行：保证金退了，保修义务还在（法释第十七条末句）；保修期满，也不等于地基基础和主体结构的责任结束。四者起算点都落在竣工验收合格之日（条例第四十条第三款），但长度和后果各不相同。

七、边界与不适用

国办发〔2016〕49号是规范性文件，不是法律或者行政法规。 它的效力层级低于建筑法和建设工程质量管理条例，但作为国务院办公厅发布的清理规范通知，是各地清理保证金的直接依据。判断具体项目的保证金收取是否合规，要同时看法律、行政法规、国务院规范性文件和工程所在地的具体规定。

5% 是条文原文的数字，具体适用要核查现行规定。 本文引用的国办发〔2016〕49号第四条写的是「不得高于工程价款结算总额的5%」。此后有关部门对预留比例作过进一步收紧的规定，实务中常以3%为通行标准。具体项目适用哪一档，应当以工程所在地现行有效的规定和合同约定为准，不能只引用其中一个数字。

农民工工资保证金另有专门规则。 保障农民工工资支付条例第三十二条、第三十三条作了专门规定：工资保证金专项用于支付被拖欠工资，可用金融机构保函替代，实行差异化存储；第三十三条还规定农民工工资专用账户资金和工资保证金不得因支付为本项目提供劳动的农民工工资之外的原因被查封、冻结或者划拨。此外条例第五十五条对未按规定存储工资保证金的，责令限期改正，逾期不改正的责令项目停工并处5万元以上10万元以下罚款，情节严重的给予限制承接新工程、降低资质等级、吊销资质证书等处罚。

不适用质量管理条例的情形。 条例第八十条：抢险救灾及其他临时性房屋建筑和农民自建低层住宅的建设活动，不适用本条例。

八、实务上的三个提醒

第一，签约时把返还期限写清楚。 法释第十七条第二项虽然给了「满二年」的兜底规则，但约定的权利更直接。把返还期限、起算点、逾期违约金标准写进合同，比事后援引司法解释省事得多。

第二，被拖延验收的，用第十七条第三项。 因发包人原因未按约定期限竣工验收的，自承包人提交竣工验收报告九十日后即开始起算（约定期限届满或满二年）。前提是能证明「已提交报告」和「因发包人原因」——书面提交记录、催告函、会议纪要都要保存。

第三，遇到超比例扣留或者重复扣留，先书面提出。 国办发〔2016〕49号第四条的两条禁令（5%上限、竣工前不得与履约保证金同时预留）都有明确的监督机制配套：第七条要求全面推进保证金信息公开、建立举报查处机制、定期公布查处结果、曝光典型案例。书面提出异议既是主张权利，也是后续投诉的基础。

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相关法条：《国务院办公厅关于清理规范工程建设领域保证金的通知》（国办发〔2016〕49号）第一条、第二条、第三条、第四条、第五条、第七条；《建设工程质量管理条例》第十六条、第三十九条、第四十条、第六十六条、第八十条；《中华人民共和国建筑法》第六十条、第六十一条、第六十二条、第八十条；《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第十七条、第二十六条、第二十七条、第十八条；《保障农民工工资支付条例》第三十二条、第三十三条、第五十五条。

免责声明：本文仅作法律知识普及，不构成正式法律意见。具体案件请咨询专业律师，以律师正式意见为准。

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