参考案例襄垣县某种植专业合作社诉襄垣县农业农村局履行行政补贴职责案

一、案情速览

二〇一六年三月二十四日，山西襄垣县委、县政府下发《关于全县推进中药产业发展的若干意见》（襄发〔2016〕11号），规定对种植草本中药材面积达到五十亩以上的公司及合作社种植大户，生长期内每年每亩给予二百元补助。二〇一七年，襄垣县某种植专业合作社在古韩镇甘村种植苦参三百零三点一三亩（生长期三年）及丹参一百九十八点七七亩（生长期一年），并领取了二〇一七年每亩二百元补助。

二〇一九年九月，县农业农村局制定实施方案，对二〇一八年中药材种植进行核查补贴；其提交的面积核实验收表、核查表确认合作社苦参三百零三点一三亩、生长期三年，二〇一九年属生长期第三年。二〇二〇年五月，农业农村局按每亩二百元拨付了二〇一八年补助。此后合作社多次请求拨付二〇一九年补贴及建设扶持资金，农业农村局以不符合条件及财政局没有安排预算为由拒绝。

合作社起诉请求拨付二〇一九年种植补助六万零六百二十六元及扶持资金五十万元、建设扶持资金十万元。潞城区人民法院判决农业农村局支付二〇一九年度苦参补贴款六万零六百二十六元，驳回其他请求；长治市中级人民法院二审维持。法院认为，依政策文件及核查验收表，合作社苦参处于生长期第三年，应按每年每亩二百元履行承诺；扶持资金因不符合政策规定的规模与功能条件，不予支持。

二、裁判要点提炼

行政允诺是行政机关为实现行政管理目标，依照法定权限和程序，就特定事项对相对人作出的授益性行政行为。在不违反法律、法规及相关法律原则和法治精神的情况下，行政机关应当遵守诚实信用原则，依法履行行政允诺。

行政机关以规范性文件形式发布补贴政策，并已对相对人此前年度补贴进行核查发放的，对符合政策条件的年度补贴负有核定发放职责；相对人依政策文件与核查验收材料证明其符合条件的，请求判令支付该年度补贴的，人民法院应予支持；不符合政策规定的规模、功能等条件的扶持资金请求，不予支持。

三、赵律师点评

县里发文承诺每亩补两百，种了三年只给了两年

**这个案子的开头，是一份县委县政府的文件。** **二〇一六年三月二十四日，襄垣县委、县政府下发《关于全县推进中药产业发展的若干意见》，编号襄发〔2016〕11号。** **文件里写了一条政策：** **「对种植草本中药材面积达到五十亩以上的公司及合作社种植大户，生长期内每年给予每亩二百元的补助资金。」** **注意三个关键词：** **「五十亩以上」——规模门槛。** **「生长期内每年」——按年补，补几年取决于生长期。** **「每亩二百元」——标准。** **第二年，一个种植专业合作社在古韩镇甘村种了两样：** **苦参，三百零三点一三亩，生长期三年。** **丹参，一百九十八点七七亩，生长期一年。** **两个品种，都超过五十亩。** **按政策，苦参可以补三年（每年每亩二百元），丹参补一年。** **二〇一七年，合作社领到了当年的补助。** **二〇一八年，也领到了。** **二〇一九年，没领到。** **为什么？** **农业农村局说：不符合条件，而且财政局没有安排相关预算。** **合作社去要，要了很多次，都是这个答复。** **于是起诉。** **诉讼请求三项：** **二〇一九年种植补助六万零六百二十六元（三百零三点一三亩乘二百元）。** **种植示范规模达三百亩，扶持资金五十万元。** **种植达五百亩，建设扶持资金十万元。** **一审怎么判？** **支持第一项，驳回后两项。** **二审维持。** **为什么第一项支持？** **因为有一个关键证据：农业农村局自己的核查验收表。** 判决说：「该局于二〇一九年十二月三日组织襄垣县古韩镇及甘村乡、村两级政府对合作社种植中药材面积进行核查验收后出具的面积核实验收表及中药材补贴工作核查表两份证据，可证实襄垣县某种植专业合作社种植的苦参面积三百零三点一三亩，苦参生长期为三年，二〇一九年属于生长期第三年的事实。」 **这段话信息量很大：** **第一，核查是农业农村局自己组织的。** **第二，乡、村两级政府参加。** **第三，核查结论写得很清楚：三百零三点一三亩，生长期第三年。** **这是行政机关自己出具的文件。** **它自己查了、自己写了、自己签了，然后说「不符合条件」。** **这个，法院不认。**

行政允诺是什么：不是「恩赐」，是有拘束力的承诺

**这个案子的法律核心，是一个行政法上的概念：行政允诺。** **判决的最后一段，是这么写的：** **「行政允诺系行政机关为实现行政管理目标，依照法定权限和程序，就特定事项对相对人作出的授益性行政行为。** 在不违反法律、法规及相关法律原则和法治精神的情况下，行政机关应当遵守诚实信用原则，依法履行行政允诺。」 **这段话，要拆开看。** **第一，什么是行政允诺？** **「为实现行政管理目标」——它不是随便许诺，是为了办事。** **本案的目标是：推进中药产业发展。** **「依照法定权限和程序」——不能越权许诺，不能违反程序。** **「就特定事项」——不是空泛的表态，是具体的事（种多少亩、补多少钱）。** **「对相对人作出的授益性行政行为」——给好处，不是加负担。** **四个要素齐了，就是行政允诺。** **第二，它有什么效力？** **「行政机关应当遵守诚实信用原则，依法履行行政允诺。」** **这句话的意思是：说了要算。** **为什么？** **因为相对人基于这个承诺，作出了投入。** **本案的合作社，看到文件说「种苦参每亩补二百、补三年」，才去种了三百亩。** **苦参是三年生药材。** **种下去，第一年没有收成，第二年没有收成，第三年才能挖。** **这三年，要投入土地租金、种苗、肥料、人工、管理。** **如果早知道只补两年，它可能就不种这么多，或者干脆不种。** **这就是「信赖」。** **法律上叫「信赖保护原则」。** 《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。 **这一条讲的是「许可」，但精神适用于所有授益性行政行为：** **你给了好处，人家信了、投入了，你不能说撤就撤。** **要撤，可以，但要补偿。** **第三，行政允诺和「政策优惠」有什么区别？** **很多人觉得：补贴是政府给的恩惠，给不给、给多少，政府说了算。** **这个理解，不准确。** **如果政策只是「原则性表态」——比如「鼓励发展中药材种植」——那确实是倡导，不产生给付义务。** **但如果政策写明了「条件、标准、年限」——比如「五十亩以上、生长期内每年每亩二百元」——那就变成了具体的承诺。** **符合条件的相对人，就有了「给付请求权」。** **这个区别，很重要。** **它决定了你能不能去法院告。** **原则性表态，告不了（不属于受案范围）。** **具体承诺，可以告（属于行政给付之诉）。**

补贴的三个条件：面积、生长期、核查验收

**本案的补贴，能不能拿到，取决于三个条件。** **条件一：面积达标。** **政策要求：五十亩以上。** **本案：苦参三百零三点一三亩。** **远超门槛。** **条件二：处于生长期。** **政策要求：「生长期内每年」。** **这四个字，是本案例的关键。** **苦参生长期三年。** **二〇一七年种下去。** **二〇一七、二〇一八、二〇一九，三年。** **所以二〇一九年是「生长期内」的第三年，应当补。** **二〇二〇年，苦参已经可以挖了，生长期结束，不再补。** **这个逻辑，很清晰。** **但要注意：不同的药材，生长期不同。** **丹参一年生——种下去当年就能收，所以只补一年。** **苦参三年生——补三年。** **白芍、牡丹皮，往往四到五年。** **所以「生长期」这个事实，必须有证据。** **怎么证明？** **本案靠的是农业农村局的核查验收表。** **表上明确写了：面积三百零三点一三亩，生长期三年。** **这一句，就是「二〇一九年是第三年」的直接证据。** **条件三：经过核查验收。** **政策不是「种了就给」，是「核查后给」。** **判决说：「襄垣县农业农村局对全县中药材补贴工作负有核查发放职责。** 事实上，襄垣县农业农村局也已经对襄垣县某种植专业合作社二〇一八年的补贴进行了审核发放。」 **这段话说明两件事：** **第一，核查是农业农村局的法定职责。** **第二，它已经对同一块地、同一品种、上一年度做过核查并发放。** **那么，二〇一九年度的核查，它做了吗？** **做了。** **二〇一九年十二月三日，它组织镇、村两级现场核查，出了两张表。** **所以三个条件全满足。** **那「不符合条件」这个答复，指的是什么？** **判决没有明说。但结合上下文，可能有两种：** **一是它认为「生长期已过」。但表上写着第三年，站不住。** **二是它把「扶持资金」的条件和「种植补贴」的条件混了。** **后一种可能性更大。** **因为合作社一次要了三笔：种植补贴、示范规模扶持资金、良种基地建设扶持资金。** **后两笔确实不符合条件（下面讲）。** **但农业农村局用「不符合条件」一句话，把三笔全拒了。** **这就是「一并拒绝」的问题：** **明明有一部分是符合条件的，却因为另一部分不符合，全部拒掉。** **这在行政法上，叫「未区分处理」。** **是不对的。** **该给的给，不该给的不给，要分开说。** **这里还要说清一张表的效力：政府的「核查验收表」，在法庭上有多重？** **很重。** **它属于「公文书证」。** 《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第七十七条规定：国家机关或者其他依法具有社会管理职能的组织，在其职权范围内制作的文书所记载的事项推定为真实，但有相反证据足以推翻的除外。 **推定为真实——这就是公文书证的力量。** **本案的两张表（面积核实验收表、补贴工作核查表），是农业农村局组织镇、村两级现场核查后出具的，盖了章、有签字。** **上面写着：苦参三百零三点一三亩，生长期三年。** **农业农村局要推翻自己出的表，需要拿出相反证据。** **它拿不出。** **所以表上的事实，成立。** **这个道理，对所有申请补贴的人都有用：** **政府来核查，一定要配合，一定要签字确认，一定要拿到一份复印件。** **因为这张纸，将来就是你的「资格证明」。** **很多人核查时不看内容就签字，或者签完不要副本，后面吃亏。** **正确做法：** **核对面积、品种、生长期，有错当场改。** **签字时写上日期。** **复印或者拍照留存。** **要一份盖章的原件或者复印件。** **四步做完，这张表就是你的底气。**

「财政局没安排预算」能不能当理由

**这是本案最值得说的一句抗辩。** **农业农村局说：财政局没有安排相关预算。** **这句话，在基层很常见。** **很多补贴拿不到，理由都是这一句。** **那它能不能成立？** **不能。** **为什么？** **第一，预算是行政机关内部的事。** **《中华人民共和国预算法》第十三条规定：经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。** **各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。** **这一条约束的是「政府怎么花钱」，不是「老百姓能不能要钱」。** **老百姓的给付请求权，来源于政策文件和法律，不来源于预算。** **预算没安排，是政府内部的工作失误，不能转化为相对人的权利损失。** **第二，政策是县委县政府发的，预算也该由它安排。** **本案的政策文件是襄发〔2016〕11号，县委、县政府联合下发。** **它定政策的时候，就应当测算需要多少钱、钱从哪里来。** **定了政策不安排钱，等于「承诺了不兑现」。** **这个责任，不能让种地的合作社承担。** **第三，还有一层：信赖保护。** **合作社二〇一七、二〇一八年都拿到了补贴。** **它基于「这个政策是真的、能兑现」的信赖，继续种、继续投入。** **第三年说「没预算」，等于把前面的信赖打破了。** **判决的表述很克制，但意思很明确：** 「依据相关补贴政策，襄垣县农业农村局应依照生长期内每年给予每亩二百元补助资金的补助政策履行承诺，依法支付襄垣县某种植专业合作社二〇一九年的补贴款六万零六百二十六元。」 **「履行承诺」四个字，就是回答。** **判决书没有专门回应「预算」这个抗辩，但从判决结果看，法院没有把内部预算安排当作可以对抗相对人给付请求的理由。** **这个处理是对的：预算是政府内部的事，不是老百姓能不能拿钱的前提。** **再说那两笔没被支持的：扶持资金。** **合作社要五十万元（示范规模达三百亩）和十万元（种植达五百亩）。** **法院为什么驳回？** **因为政策的条件写得很具体，而合作社不符合。** **判决引了政策原文，三项：** **「对具有带动引领作用的中药材种植加工基地、仓储物流中心、生产与销售等小型龙头企业，视规模效益给予十万至二十万元扶持资金。** 」 **「对规模达三百亩，集药用和食用原料生产、养生休闲等功能于一体的核心示范区，给予十万至五十万元扶持资金。」** **「对面积不少于五百亩的中药材良种选育和种子基地，给予五万至十万元建设扶持资金。」** **三项，三个条件：** **第一项：要是「企业」，要有「加工、仓储物流、生产销售」功能。** **第二项：要「集药用和食用原料生产、养生休闲等功能于一体」的核心示范区。** **第三项：要「良种选育和种子基地」，且不少于五百亩。** **合作社符合吗？** **它种了三百零三点一三亩苦参、一百九十八点七七亩丹参。** **总面积五百零一点九亩。** **但它是「种植」，不是「良种选育和种子基地」。** **也不是「集养生休闲于一体」的示范区。** **所以判决说：「在案证据不能证明襄垣县某种植专业合作社符合上述产业政策补贴条件，依法不予支持。」** **这个区分很重要：** **「种植补贴」和「扶持资金」是两回事。** **前者看面积和生长期，后者看功能定位和规模效益。** **前者是普惠的，后者是择优的。** **不能混着要。**

申请补贴被拒，怎么告、告什么

**最后，给遇到同类问题的人一条路径。** **第一步，先把政策文件找出来。** **要有文号、要有具体的条件、标准和年限。** **只有原则性表述（「鼓励发展」）的，一般告不了。** **有具体承诺的，可以告。** **第二步，把「符合条件」的证据攒齐。** **面积：承包合同、流转协议、种植面积核查表、卫星图或者实地测量的照片。** **品种和生长期：种苗采购合同、农业部门的品种认定、栽种记录、田间管理记录。** **验收：政府部门出具的核查验收表（本案最关键的一份）、公示材料、上一年度的发放凭证。** **第三步，书面申请。** **不要只打电话、只口头问。** **写一份《履行法定职责申请书》或者《行政给付申请书》，写清楚：** **依据哪个文件、符合哪些条件、申请多少钱、附哪些材料。** **用邮政特快专递寄，保留单号。** **或者当面递交，要求签收。** **第四步，等答复、留证据。** **行政机关一般应在两个月内答复（法律法规另有规定的除外）。** **不答复，或者答复「不予支付」，都是可诉的行为。** **注意：口头答复不属于可诉行为。** **要一份书面的。** **对方不给书面，你可以书面催告，催告后仍不答复，按「不履行法定职责」起诉。** **第五步，起诉。** **诉讼请求写：「判令被告履行向原告支付某某年度某某补贴款若干元的法定职责。」** **或者写：「判令被告于判决生效之日起若干日内向原告支付……」** **后者更直接，执行力更强。** **被告是谁？** **谁有核查发放职责，就告谁。** **本案是县农业农村局。** **如果政策是县政府发的、钱是财政局拨的，也可以考虑告县政府（要看具体职责分工）。** **第六步，注意期限。** **行政诉讼六个月。** **如果是「不作为」，从申请之日起两个月届满后开始算。** **别拖。** **最后说一句这个案子的分量。** **六万零六百二十六元，对一个合作社来说，不是大钱。** **但它确认了一个原则：** **政府发文承诺的事，要兑现。** **不能因为换了领导、换了预算、换了年度，就不认。** **这个原则，对种粮的、种药的、养猪的、搞大棚的、做民宿的，都有意义。** **因为农业投入的特点是：周期长、见效慢、风险高。** **农民敢投入，靠的就是「政策不会变」这四个字。** **如果政策说变就变，没人敢种三年生的药材，没人敢养两年的鱼，没人敢种五年的果树。** **所以「履行承诺」这四个字，不只是法律问题，是农业能不能发展的问题。** **这也是判决最后写那段「行政允诺」的原因：** **它不是给一个合作社撑腰，是给所有相信政策的人撑腰。** **最后一个问题：如果政策已经废止或者调整了，还能不能要以前年度的补贴？** **要分情况。** **情形一：政策废止，但补贴对应的是废止前的年度。** **能要。** **因为给付义务在那个年度就已经产生了。** **政策废止，不溯及既往。** 《中华人民共和国立法法》第一百零四条规定：法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。 **这条讲的是「法」，但精神适用于政策：不能拿今天的文件，否定昨天的承诺。** **情形二：政策调整，降低了标准。** **已经发生的年度，按原标准。** **调整后的年度，按新标准。** **分界线是「政策生效日」。** **情形三：政策被认定违法或者被撤销。** **那补贴的依据就没了。** **但已经发放的，一般不追回（除非是骗取）。** **尚未发放的，可能要不到了。** **所以这里有一个实务提醒：** **补贴这种事，能当年要就当年要，别攒着。** **攒着有两个风险：** **一是政策变。** **二是时效过。** **行政给付请求权有没有诉讼时效？** **实践中有争议。** **多数观点认为：适用起诉期限（六个月），而不是民事诉讼时效（三年）。** **也就是说，行政机关明确拒绝之日起六个月内，要起诉。** **超过六个月，可能被驳回起诉。** **这一点，和民事纠纷不一样，要特别注意。** **所以本案合作社的做法是对的：多次催要，被拒后及时起诉。** **如果它拖了两年才起诉，可能连门都进不去。**

行政允诺是行政机关为实现管理目标、依权限和程序就特定事项作出的授益性行为，在不违反法律法规及法治精神的情况下，行政机关应当遵守诚实信用原则依法履行。以规范性文件发布补贴政策、并已对相对人此前年度补贴核查发放的，对符合政策条件的年度补贴负有核定发放职责；相对人以政策文件与核查验收材料证明符合条件的，可请求判令支付。不符合政策规定的规模与功能条件的扶持资金请求，不予支持。