参考案例刘某诉淮安市住房公积金管理中心不予行政给付行为确认违法案

一、案情速览

刘某是淮安市某单位职工，用人单位为其缴存住房公积金。二〇二〇年十二月十六日，刘某与柳某签订《存量房买卖合同》，以十万元购买盱眙县某房屋；同日，受托人贾某缴纳契税一千元及个人所得税、增值税等六千二百五十元，税务部门出具完税证明及十点五万元的增值税普通发票，刘某办理了不动产转移登记并取得权证。随后刘某提交权证、合同、发票申请提取公积金。

公积金管理中心审查发现：案涉房屋自二〇一七年起交易八次，每次都提取公积金；房屋门窗破损、无人居住；交易价三至四万元却合同写十万元；卖方委托人均为刘某羽和贾某；购房款并非刘某本人账户支付，而是刘某羽向贾某转账后贾某又转回。二〇二一年二月四日，中心出具《住房公积金不准提取告知书》，认为不符合住房公积金用于解决职工自住住房的条件。

刘某起诉请求确认该告知书违法。淮安市清江浦区人民法院判决驳回其诉讼请求。法院认为，刘某提交的材料虽符合形式要件，但交易真实性存疑：房屋交易频繁、价格异常波动、价款与公积金余额接近、卖方代理人同一、税款非购房人缴纳，故其主张购买自住住房无事实依据，中心不准提取并无不当。

二、裁判要点提炼

职工购买自住住房可以提取住房公积金账户存储余额，申请材料符合形式要件的，仍须符合「自住住房」的实质要件；住房公积金管理部门审查时，发现房屋过度频繁交易、交易价格异常、多次交易卖方代理人为同一人、购房款由他人代付等明显不合常理情形的，应当对交易真实性进行审查认定。

对交易真实性无法确认的提取申请，住房公积金管理部门依法不予准许的，人民法院应予支持；申请人仅以材料齐全主张应当提取，不能证明其系真实购买自住住房的，其诉讼请求不予支持。

三、赵律师点评

材料齐全，为什么公积金还是取不出来

**这个案子，很多人看了会不舒服。** **因为从材料上看，刘某什么都齐了：** **《存量房买卖合同》，有。** **税收完税证明，有。** **增值税普通发票，十点五万元，有。** **不动产权证书，有。** **不动产转移登记，办了。** **按《住房公积金管理条例》第二十四条第一款：职工购买自住住房的，可以提取职工住房公积金账户内的存储余额。** **材料齐、条件符合，为什么不准提？** **公积金中心给的理由是：这不是真的买房。** **它查出了什么？** **第一，这套房子从二〇一七年起，交易了八次。** **而且每次都提取了公积金。** **第二，房子门窗破损、无人居住。** **工作人员上门看过。** **第三，价格对不上。** **向税务和不动产部门了解，这套房市场价三到四万元，合同写十万。** **而且这个十万，跟刘某的公积金账户余额很接近。** **第四，卖方代理人总是同两个人。** **八次交易，卖方委托的都是刘某羽和贾某。** **第五，钱不是刘某付的。** **购房款转账记录显示：二〇二〇年十月十二日，刘某羽向贾某转一万元；** 十月十九日，又转五万元；十月二十日，贾某又向刘某羽转回五万元。 **钱转了一圈，回到原点。** **第六，税不是刘某交的。** **契税、个税、增值税，都是贾某去缴的。** **六个事实摆在一起，指向同一个结论：** **这不是买房，是「用买房的形式提取公积金」。** **法院支持了公积金中心。** **为什么？** **因为「购买自住住房」这五个字，不只是「办了个过户」。** **它有两个要件：** **形式上：有合同、有发票、有完税、有登记。** **实质上：真的买了、真的用来住。** **形式要件可以造，实质要件造不了。** **本案就是「形式齐、实质假」。** **要把这个案子看明白，还得先知道公积金是一笔什么钱。** **它不是税，不是社保，是你自己的钱。** **《住房公积金管理条例》第三条规定：职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。** **「属于职工个人所有」——这五个字，决定了它的性质：** **钱是你的。** **但「是你的」不等于「你随时能取」。** **这就是公积金最特殊的地方：所有权归你，使用权受限。** **为什么限制？** **因为它是「住房」公积金，不是「储蓄」。** **制度设计的初衷，是强制你为「住」这件事攒一笔钱：买房、建房、大修、还贷、租房。** **如果随便能取，那就变成了工资，起不到「住房保障」的作用。** **所以《住房公积金管理条例》第二十四条把提取情形限定为六种，第一种就是「购买、建造、翻建、大修自住住房」。** **注意这六个动词，每一个都有具体含义：** **购买——买下来，取得所有权。** **建造——自己盖。** **翻建——拆了重建。** **大修——主体结构坏了要修（不是刷刷墙、换换地板）。** **共同点：都是为了「住」。** **所以「自住」这两个字，不是形容词，是限定条件。** **它把「买来住」和「买来炒、买来过桥、买来套现」区分开了。** **本案的六次交易、八次提取，恰恰是把「住房」变成了「提款机」。** **这就是为什么，即便材料齐全，也不能提。** **因为提取的「目的」不成立，形式再完美也没用。**

形式审查和实质审查：窗口看什么、后台查什么

**这个案子，把行政审批里一个很基础的问题讲清楚了：形式审查和实质审查的区别。** **什么叫形式审查？** **看材料齐不齐、格式对不对、签章有没有。** **齐了，就受理；不齐，就一次性告知补正。** **窗口做的事，主要是形式审查。** **为什么？** **因为窗口人多、事杂，没法对每一份材料做实质核查。** **而且很多事项，法律只要求形式审查（比如备案）。** **什么叫实质审查？** **看材料真不真、事实有没有、条件符不符合。** **这需要调查、核实、比对。** **比如本案：上门看房、查交易记录、查税务数据、查资金流水。** **这些，是后台做的事。** **那公积金提取，是形式审查还是实质审查？** **判决的答案是：形式审查通过后，还要做实质审查。** 判决的原话是：「刘某提供了房屋（存量房）买卖合同、税收缴款书和交易过户后的不动产权证书等证明材料，虽符合申请提取公积金的形式要件，但可能不符合实质要件。」 **「虽符合形式要件，但可能不符合实质要件」——这句话，是本案的核心。** **它承认：材料是齐的。** **但它也说：材料齐，不等于事实真。** **那什么情况下要做实质审查？** **判决给了一个触发条件：发现「明显不合常理」的情形。** 判决说：「在房屋存在过度频繁交易、交易价格异常、多次交易卖方代理人为同一人等明显不合常理的情况下，应当对交易的真实性进行审查认定。」 **注意「明显不合常理」这六个字。** **它不是「怀疑」，是「明显」。** **什么叫明显？** **一个正常人看了会觉得不对劲。** **比如：一套老破小，三年交易八次。** **比如：市场价四万，合同写十万。** **比如：八次交易的卖方代理人，都是同两个人。** **这些，不需要专业知识，普通人一看就觉得怪。** **达到这个程度，行政机关就有义务去查。** **注意，是「义务」，不是「权力」。** **为什么是义务？** **因为公积金是公共资金。** **被骗提了，损失的是所有缴存人。** **所以发现异常，必须查。** **不查就放款，是失职。** **这一点，很多申请人理解不了：** **「我材料齐了，你凭什么不给我办？」** **答案是：材料齐是必要条件，不是充分条件。** **还要「事实成立」。**

一套房三年交易八次：异常交易的六个信号

**本案的六个事实，可以整理成六个「异常信号」。** **这六个信号，对公积金、对银行、对买房人，都有参考价值。** **信号一：交易频率异常。** **本案：二〇一七年起交易八次，其中二〇一七年的六月、七月接连买卖。** **正常自住购房，一套房住五年十年很常见。** **三年八次，平均四个多月一次。** **这不是住，是倒。** **信号二：价格异常。** **本案：市场价三到四万，合同十万。** **而且价格波动很大。** **判决说：「案涉房屋交易价款异常大幅度波动，显然不符合房屋买卖的正常市场规律。」** **信号三：价格与公积金余额接近。** **这一条最要命。** 判决说：「在案涉房屋自二〇一七年至今的八次交易中，刘某之前的房屋买受人分别于签订不动产转让合同并取得不动产权属证书后提取公积金账户金额，且提取的额度与公积金余额均非常接近。」 **翻译一下：** **你账户里有十万，房子就卖十万。** **你账户里有八万，房子就卖八万。** **房价跟着余额走，不跟着市场走。** **这不是买房，这是「按余额定价」。** **信号四：交易主体重复。** **本案：八次交易，卖方委托人均为刘某羽和贾某。** **判决还提到：「且买房人均非盱眙本地人。」** **外地人、同一批代理人、频繁交易——这是一条完整的「过桥」链条。** **信号五：资金回流。** **本案：刘某羽转给贾某六万，贾某又转回刘某羽五万。** **购房款应当由买受人支付给出卖人。** **本案是：第三人付给第三人，然后又转回去。** **钱没有真正流动。** **信号六：税费承担异常。** **本案：契税、个税、增值税，都是贾某去缴的。** **契税是买受人缴的。** **买方不缴税，卖方代理人缴税，说明买方不是真正的买方。** **判决说：「依法应当由购房人缴纳的税款不是刘某缴纳的，显与常理不符。」** **六个信号，任何三个同时出现，就足以引起怀疑。** **六个全中，基本可以认定是虚假交易。** **这套识别方法，不只用于公积金。** **银行审房贷、税务查阴阳合同、法院查虚假诉讼，用的都是类似的思路：** **看频率、看价格、看主体、看资金、看税费。** **五个维度，交叉验证。** **还有一个问题：既然审查这么严，会不会误伤真正买房的人？** **这是必须回答的。** **从各地实践看，被卡的「真实购房」主要有三种情形：** **第一种，亲属之间买卖。** **父母把房子卖给子女，价格低于市场价，钱可能没有实际转账。** **这种交易，形式上容易被认定为「虚假」。** **怎么破？** **保留完整的交易链条：评估报告（说明价格依据）、资金流水（哪怕是家庭内部转账）、契税完税凭证、过户记录。** **如果价格明显低于市场价，主动提交说明：比如「亲属间交易，按评估价八折」。** **第二种，法拍房。** **通过司法拍卖取得，钱付给法院账户，不是付给原业主。** **资金流向看起来「不正常」。** **怎么破？** **提交拍卖成交确认书、法院的执行裁定书、拍卖款缴纳凭证。** **这三样，比任何合同都硬。** **第三种，异地购房。** **在A市缴存，在B市买房。** **房子没法上门看，交易记录查不到。** **怎么破？** **现在多数地方已经开通「跨省通办」，可以异地核查。** **申请时主动说明，并提交B市的不动产登记信息、完税凭证、贷款合同（如果是贷款买房）。** **三种情形，共同点都是「看起来异常，但实际真实」。** **处理办法也一样：不要等被质疑，主动把「为什么看起来异常」解释清楚。** **这一条，比事后申辩有用得多。**

谁主张谁举证：行政机关要拿出「虚假」的证据

**这里要说一个容易被误解的地方。** **很多人以为：本案是「行政机关说假就是假」。** **不是。** **行政机关要举证。** **本案公积金中心拿出的证据，判决里列得很清楚：** **交易记录（八次）。** **上门调查（门窗破损、无人居住）。** **向税务和不动产部门了解的市场价（三到四万）。** **资金流水（刘某羽与贾某之间的转账）。** **卖方代理人记录（刘某羽、贾某）。** **这五组证据，构成了一个完整的证据链。** **注意：不是单一证据，是「链」。** **单一证据都能解释：** **交易八次——「我投资房产」。** **价格高——「我愿意买贵」。** **代理人相同——「巧合」。** **资金回流——「借款」。** **但五个凑在一起，就解释不通了。** **这就是证据链的作用：** **单个看，每个都能自圆其说。** **合起来看，只有一个解释。** **反过来，刘某这边举证了吗？** **没有拿出有力的反证。** **判决说：「原告刘某主张其系购买自住住房，无事实依据。」** **它没有说「刘某撒谎」，它说「无事实依据」。** **这个表述很准确：** **你主张一个事实，你要拿出证据。** **拿不出，主张不成立。** **那刘某应该拿什么？** **如果真的是买房自住，至少要有：** **自己账户支付的购房款流水。** **自己缴纳契税的凭证。** **装修合同、水电开户、物业费缴纳记录（证明实际居住）。** **看房记录、中介沟通记录。** **这些都没有。** **所以败诉。** **这个举证结构，对双方都是提醒：** **对行政机关：不能凭「感觉可疑」就拒办，要有证据链。** **对申请人：不能凭「材料齐全」就要求办理，要能证明事实。** **再说一个举证上的细节：什么叫「明显不合常理」，有没有客观标准？** **没有法定标准，但有实践中的判断维度。** **维度一：时间。** **同一套房，短期内多次交易；或者同一批人，短期内反复买卖。** **正常自住，持有期一般三年以上。** **一年内两次以上交易，就值得看一眼。** **维度二：价格。** **合同价与同小区、同类型、同时期的成交价差距超过两成，需要解释。** **差距超过五成，基本会被核查。** **维度三：主体。** **买卖双方是否有关联？代理人是否重复？买方是否本地人、是否实际居住？** **关联交易本身不违法，但会成为核查重点。** **维度四：资金。** **钱从谁的账户出、到谁的账户去、有没有回流。** **正常交易，钱是单向流动的：买方账户→卖方账户。** **如果出现「买方→第三人→卖方→第三人→买方」这样的循环，就是异常。** **维度五：税费。** **谁缴的税、缴了多少、与合同价是否匹配。** **契税按成交价计算，如果合同价十万，契税却按四万缴，就露馅了。** **五个维度，不用全中。** **三个以上同时异常，行政机关就有理由启动实质审查。** **这个标准，实务中叫「合理怀疑」。** **它不是「有罪推定」，是「注意到异常，所以要核实」。** **核实清楚了，照办；核实不清，暂缓。** **这个度，把握得住的行政机关，既不会放过骗提，也不会误伤真实购房。**

提取公积金的合规路径：真实购房怎么把材料做扎实

**最后，给真正买房的人一份清单。** **因为本案的判决，可能会让一些真实购房的人担心：我材料齐了，会不会也被卡？** **不会。** **只要你真的是买房自住，把下面五样做实，就不会有问题。** **第一样：钱要自己付。** **购房款从你本人账户转出，转到卖方本人账户。** **不要用现金，不要让父母、朋友代付，不要转到中介或者代理人账户。** **如果确实是父母出资，保留赠与协议、转账记录，并在申请时主动说明。** **第二样：税要自己缴。** **契税是买方的义务。** **自己去缴，拿到完税凭证。** **让别人代缴，就容易引起怀疑。** **第三样：价格要合理。** **合同价与市场价差距太大的，要有解释：** **比如「含家具家电」「含装修」「含车位」。** **最好在合同里写清楚，或者在补充协议里说明。** **第四样：要能证明「住」。** **这一条最容易被忽略，但最有用。** **水费、电费、燃气费的开户和缴费记录。** **物业费缴纳记录。** **装修合同、装修款支付记录。** **快递收件记录、宽带开户记录。** **这些，都能证明「我实际住在这里」。** **第五样：保留全过程记录。** **看房记录、中介带看单、谈判微信记录、定金收据。** **这些看起来零碎，但能拼出一个真实的交易过程。** **五样做实，即便被核查，也能说清楚。** **再说一下「提取条件」本身。** **《住房公积金管理条例》第二十四条规定了六种可以提取的情形：** **购买、建造、翻建、大修自住住房的；** **离休、退休的；** **完全丧失劳动能力，并与单位终止劳动关系的；** **出境定居的；** **偿还购房贷款本息的；** **房租超出家庭工资收入的规定比例的。** **六种，第一种最常见。** **注意「自住住房」四个字。** **什么叫自住？** **自己住，或者家庭成员住。** **买来投资、出租、囤着的，不属于「自住」。** **所以严格说，炒房的人本来就不符合提取条件。** **本案的当事人，连「买房」这个前提都是假的。** **最后说一句：骗取公积金的后果。** **不只是「取不出来」。** **已经取出来的，要退回。** **还可能被记入征信、限制提取和贷款资格。** **数额较大、情节严重的，可能构成犯罪。** **《中华人民共和国刑法》第二百六十六条规定了诈骗罪；骗取住房公积金，实践中多按诈骗或者伪造国家机关证件等处理。** **所以这条路，走不得。** **本案的当事人，至少还只是「没提成」。** **有些人提成了，几年后被查出来，退钱、罚款、判刑。** **得不偿失。** **最后补一句：如果确实被拒，但交易是真的，怎么救济？** **三条路。** **第一条，补材料重申请。** **这是成本最低的。** **被拒之后，先问清楚：缺什么、疑点在哪。** **把疑点一条一条解释清楚，附上证据，重新提交。** **很多案子到这一步就解决了，不用打官司。** **第二条，行政复议。** **期限六十日，向本级人民政府或者上一级公积金管理部门申请。** **复议的好处是：不收费、程序快、审查范围宽（可以审查规范性文件）。** **第三条，行政诉讼。** **期限六个月，向有管辖权的法院起诉。** **诉讼请求写：「撤销被告作出的《住房公积金不准提取告知书》，责令被告履行核定提取的法定职责。」** **注意：这类案件是「民告官」，被告是公积金管理中心（事业单位，但行使行政管理职能，可以作为被告）。** **证据准备的重点，是「交易真实」：** **资金来源（自己的账户、自己的收入）。** **实际居住（水电燃气、物业费、快递记录）。** **交易过程（看房、谈判、签约、过户的完整记录）。** **这三组证据齐了，官司就有得打。** **反过来说，如果这三组都拿不出来，那说明交易本身确实有问题。** **这时候，与其打官司，不如想想怎么把交易做实。**

职工购买自住住房可以提取公积金，但材料符合形式要件不等于事实成立，仍须符合「自住住房」的实质要件。房屋过度频繁交易、价格异常、多次交易卖方代理人同一、购房款他人代付、税款非购房人缴纳等明显不合常理的，公积金管理部门应当审查交易真实性；无法确认的，不予准许，法院应予支持。真实购房应做到款项自付、税费自缴、价格合理、留存居住证明与全过程记录。