参考案例泰州市生态环境局与泰兴市某丽农业发展有限公司申请司法确认生态环境损害赔偿协议案

一、案情速览

二〇一九年八月至二〇二一年七月，泰兴市某丽农业发展有限公司接受泰兴市某丰污泥处置有限公司污泥一万七千七百余吨，直接抛洒或者填埋在黄桥镇某地块，未采取防流失、防扬散、防渗漏等防止污染环境的措施，对土壤和地下水环境造成损害。

经评估机构二〇二二年出具的评估报告认定，因抛洒部分泥土已被翻耕、无法评估损害费用，仅就填埋污泥地块（转运量一千零五十四点六三吨）核算，生态环境损害费用合计八十三万四千三百八十二元四角。二〇二三年十月二十四日，经泰州市生态环境局指定，泰州市泰兴生态环境局与该公司磋商达成协议，约定该公司以货币赔偿方式赔付八万三千四百三十元，于二〇二三年十一月二十日前汇至泰州市环境公益诉讼资金账户。

二〇二四年一月十二日，双方共同向江苏省南京市中级人民法院申请司法确认。南京中院审查后认为，协议对损害事实认定不清、赔偿数额缺乏可靠依据、责任份额是否恰当无法评判，无法判断协议是否实现生态环境修复目的、是否损害国家利益和社会公共利益，于二〇二四年四月十日作出（2024）苏01民特22号民事裁定，驳回确认申请。

二、裁判要点提炼

生态环境损害赔偿协议不同于一般民事协议，当事人不能像处分自己权利那样自由处分。人民法院不能仅就协议达成的自愿性和合法性作形式审查，还应当从损害事实认定是否清楚、约定赔偿数额是否充分、赔偿责任分担是否恰当等方面作全面审查。

经审查无法判断协议是否实现了生态环境修复目的、是否损害国家利益和社会公共利益的，人民法院应当依法裁定驳回司法确认申请。

三、赵律师点评

一万七千七百吨污泥，赔八万三千元

**先看两组数字的对比，这是本案最刺眼的地方。** 第一组：二〇一九年八月至二〇二一年七月，某丽农业公司接受某丰污泥处置公司污泥一万七千七百余吨，直接抛洒或者填埋在一块地里，没做防流失、防扬散、防渗漏。 第二组：评估报告算出填埋地块的生态环境损害费用八十三万四千三百八十二元四角，双方磋商后约定赔八万三千四百三十元。 **整一万七千七百吨污泥，赔八万三千元，折合每吨四块七。**这个价格，比运一吨土到填埋场的运费还低。 **再看一处更要紧的细节：一万七千七百吨里，只算了一千零五十四点六三吨。**为什么？因为抛洒那部分泥土已经被翻耕，评估机构说「无法评估损害费用」，所以只评估了填埋地块。 **这个「无法评估」很关键。**翻耕把表层污染土和下层土混在一起，取样测出来的浓度被稀释，损害算不出来。可是污染没有消失，它只是散开了。翻耕这个动作本身，往往就是为了让检查看不出问题。 **还有一处时间线要看清：**污染行为从二〇一九年八月持续到二〇二一年七月，评估报告在二〇二二年出，磋商在二〇二三年十月，申请确认在二〇二四年一月，裁定在二〇二四年四月。从停止污染到裁定，将近三年。 **结果是被驳回。**双方都同意的协议，法院不认。这个案子之所以被收入案例库，正是因为它给出了「什么情况下不能确认」的清晰答案。

法院列了三条理由，一条比一条硬

**第一条：对生态环境损害的事实认定不清。** 协议对案涉污泥的来源、成分、倾倒填埋的数量、是否存在其他共同侵权人，都没有作出明确认定。证据主要是申请人自己制作的告知书、磋商会议记录，缺乏其他证据印证。 **这一条的分量在哪？**「来源」决定责任主体，「成分」决定危害程度，「数量」决定赔偿基数，「有没有其他侵权人」决定份额。四件事一件没查清，赔偿就成了无源之水。更要紧的是证据结构——全靠自己制作的文书，等于自说自话。 **第二条：赔偿数额的认定缺乏可靠依据。** 协议依据评估报告的八十三万四千三百八十二元四角。可这份报告自己写着：核算损害费用的依据是「委托方提供的费用证明，委托方没有提供相应支出费用的会计审计报告，费用真实性的解释权在委托方」。 **这句话翻成白话是：这个数，是委托方说了算的，我们没有核。**鉴定机构把这句话写进报告，本身就是一种免责声明。法院看到这句，没法采信。 更要紧的是调查方法：报告写明「没有采集污泥处置厂的污泥样品，没有采集潜在污染源的样品，没有开展受体端和潜在污染源的同源性分析」，只能确认地块土壤受影响与填埋污泥有关，无法排除其他因素的作用。 **「同源性分析」是这类案件的命门。**一块地被污染了，污染物是不是你倒的那批污泥带来的？要做比对：污泥里含什么、土里含什么、两者特征污染物是否一致。不做这一步，因果关系就断在中间。 **第三条：责任份额是否恰当，无法评判。** 评估报告认定损害八十三万多元，双方约定只赔八万三千多元，剩下百分之九十由谁承担？协议没写。在无法确定是否存在其他侵权人及其责任性质、责任大小的情况下，法院没法判断「只赔一成」是否合理。 **三条理由合起来，指向同一个结论：**这份协议无法让人相信它实现了修复目的，也无法让人相信它没有损害国家利益和社会公共利益。

为什么法院不能「双方都同意就确认」

**这是本案最容易被误解的一点：双方都签字了，法院为什么不给个方便？** 答案在协议的性质里。普通民事协议，当事人处分的是自己的权利——我愿意少要，你愿意多给，法院不管。生态环境损害赔偿协议不一样：赔的是国家的资源、公众的环境，钱不是政府的钱，是这条河、这块地的。 **所以法院在这类案件里，不是「见证人」，是「审查者」。**审查标准也不是「自愿、合法」两个词，而是三条实质内容：损害事实清不清楚、赔偿数额够不充分、责任分担恰不恰当。三条有一条过不去，就不能确认。 **驳回的后果是什么？**协议不产生强制执行效力。政府要么重新磋商，把事实查清、把数额算实，再来申请；要么直接提起生态环境损害赔偿诉讼，让法院判。两条路都比「糊里糊涂确认」要好。 **这里有一个现实的两难，值得说透。**基层办案人员常有这样的顾虑：企业愿意赔一点，总比一分不赔好；驳回之后企业不认账，连这一点都拿不到。 这个顾虑可以理解，但它站不住。原因有两个：一是赔偿协议一旦确认，就具有既判力性质的效果，后面发现损害更大，很难再追；二是「低价成交」会形成示范——别的企业看到倒一万七千吨污泥只赔八万，会怎么算这笔账？ **本案驳回，恰恰是在保护这个制度。** **「翻耕导致无法评估」这句话，值得单独解释一下，因为它是很多农村污染案件的共同困境。** 土壤污染的特点是分层。污染物进来以后，大多集中在表层几十厘米，往下逐层递减。取样检测时，按层次分别取样，才能算出污染土方量。 **翻耕做了什么？**把表层污染土和下层清洁土搅匀。搅匀之后，取样测出来的浓度被大幅稀释，可能一下子从「超标」变成「达标」。这不是污染消失了，是污染被摊薄了。 **于是出现一个悖论：**污染越是被「处理」得看起来干净，损害越是算不出来；算不出来，赔偿就谈不高。 **遇到这种情况，办案上通常有三个应对：**一是查历史，用卫星影像、运输记录、称重单据还原倾倒量，绕开取样；二是查同源性，与污泥处置厂的泥样比对特征污染物，确定来源；三是按处置成本估算，即「要处理这么多吨污染土需要多少钱」，而不是按损害价值算。 **本案三条都没走通。**协议只评估了填埋地块一千零五十四点六三吨，抛洒部分彻底落空。这也是法院认定「事实认定不清」的由来。 **对办案人员的实用提醒：**污染现场第一件事是控制现场、固定证据，别让当事人有机会翻耕、覆土、清运。现场照片、航拍、挖探坑、取样封样，一样都不能省。等现场被动了，后面每一步都难。

这个案子与前六篇，正好构成一组对照

**本批七件生态环境损害赔偿司法确认案，可以排成一条线。** 第一篇贵州案：全国首例，解决「省政府能不能概括性委托」； 第二篇郑州案：协议八项内容齐全，解决「协议该写什么」； 第三篇四川案：解决「这类案件归哪一级法院管」； 第四篇杭州案：解决「能不能分期付」； 第五篇邯郸案：解决「调解组织要不要参与」； 第六篇贵州云南跨省案：解决「协议有瑕疵怎么办」； 第七篇本案：解决「什么情况下不能确认」。 **六正一反，一反最贵。**前六篇告诉你协议该怎么写、程序该怎么走；本案告诉你写不好、查不清，会是什么结果。 **把本案的三条理由反过来读，就是一份协议的自检清单：** 一是污泥（污染物）从哪来、含什么、倒了多少、有没有别的侵权人——写清楚； 二是赔偿数额的依据有没有经过核验，鉴定机构有没有采样、有没有做同源性分析——问清楚； 三是赔的这一部分占损害总额多少，剩下的谁承担——说清楚。 **三条都过，协议就立得住；有一条含糊，就别急着递材料。** **被驳回之后怎么办，这是当事人最关心的。** **第一条路，重新磋商。**把法院指出的三个问题逐项补齐：查清污泥来源、成分、数量、有没有其他侵权人；重新做评估，采样、做同源性分析、核费用真实性；把责任份额算清楚，写明剩余部分由谁承担。补齐之后重新申请确认。 **第二条路，直接起诉。**赔偿权利人可以向法院提起生态环境损害赔偿诉讼。诉讼中，法院可以委托鉴定，证据要求更严，但判下来的数额往往更实。 **两条路的取舍：**磋商快、成本低，但需要双方配合；诉讼慢、成本高，但不受对方意愿制约。本案这种「一方赔得明显偏低」的情形，走诉讼可能更合适。 **还有一条容易被忽略的：**驳回确认申请，不影响赔偿权利人另行主张权利，也不构成「一事不再理」。因为司法确认是特别程序，不是诉讼程序，驳回之后实体权利并未处理。这一点，实务中常被误认为「输了就没了」。

给政府、给企业、给被污染地块上的人

**给政府办案人员：磋商之前先把鉴定报告读透。**重点看三处——费用数据是「核定」还是「委托方提供」；有没有采样、有没有做同源性分析；有没有对原因力大小作出认定。这三处含糊，谈出来的数额一定站不住。 **给企业：低价成交不等于占了便宜。**本案驳回之后，赔偿义务人面对的是重新磋商或者被起诉。真到了诉讼阶段，法院可以判的数额往往高于磋商价——因为诉讼中损害鉴定会更完整，翻耕掉的那部分也可能被重新评估。 **给住在被污染地块附近的人：这类驳回裁定，对你们是好消息。**它意味着法院不愿意让一份「查不清、赔不够」的协议生效。看到类似的公告或者新闻，发现协议里的赔偿数额明显偏低、修复方案含糊，可以在公告期内向法院提出异议。 **最后说一句这个案子的现实意义。**生态环境损害赔偿制度推行这些年，各地办了不少案子，质量参差。有的地方把「签了协议、法院确认」当成绩，忽视了协议本身能不能落地。本案给出的信号很清楚：确认不是走过场，实质审查是硬要求。宁可驳回一次，不可放行一份假的修复承诺。 **再补一个容易出问题的环节：磋商参与人的权限。** 生态环境损害赔偿磋商，一方是赔偿权利人（政府或者其指定的部门），一方是企业。签字的人有没有权限，直接决定协议效力。 **政府一侧要备三样：**一是省政府（或者市政府）的授权文件，明确哪个部门代表其开展磋商；二是该部门内部的授权，明确谁可以签字；三是如果委托律师或者第三方机构参与，要有授权委托书。本案贵州那件案子专门讲了「概括性委托」，就是这个道理。 **企业一侧要备两样：**一是法定代表人的身份证明，二是如果由他人代签，要有加盖公章的授权委托书，写明权限范围（是否可以确定赔偿数额、是否可以放弃权利）。 **为什么这点重要？**本案协议被驳回，理由之一是「事实认定不清」，没有提权限问题。但实务中，因签字人无权代理导致协议效力被质疑的情形并不少见。补一份授权文件，成本几乎为零，却能省掉一个大争点。

**一句话记住这个案子：**双方都同意，法院照样可以不认——因为它赔的不是自己的钱，是这块地和这条河的钱。 如果您是村干部或者村民代表，发现本村地块被人倒过污泥、渣土，能做的一件事是：向当地生态环境部门书面申请查询该地块的土壤污染状况调查情况，并要求公开修复方案与效果评估结论。查不到、或者查到「评估发现无法评估」，就该追问下一步怎么办。