参考案例江西省某集团有限公司诉某县住房和城乡建设局征缴防空地下室易地建设费案

一、案情速览

一栋盖到三层就停下的楼，被法院拍卖，新东家续建到八层。办验收时，住建局开出一张单子：补缴防空地下室易地建设费两百零四万四千七百三十八元。

新东家不服：这栋楼地下已经有三层，凭什么还要交钱？而且省里的收费标准 2019 年就改了，按新标准只要四十九万七千七百九十七块五。

法院判得很有意思：住建局有权收、程序也没问题，但钱算错了——新旧标准不一致时，选对老百姓更有利的那个；前任已经交过的十七万八，还得扣掉。

二、裁判要点提炼

机构改革后承接原人民防空主管部门职责的住房和城乡建设部门，有权作出追缴防空地下室易地建设费的决定；建设单位未按规定修建防空地下室且已无法补建的，应当缴纳易地建设费。

追缴易地建设费时，因新旧法律规范确定的计算标准不同导致缴费数额不同的，应当适用有利于维护行政相对人权益的新规范，并扣除案外人已经缴纳的部分。

三、赵律师点评

一栋烂尾楼，续建完收到两百零四万的单子

这块地的故事，要从 2005 年讲起。

那一年，原县建设局向文某等人核发了建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，批准用地 1087.2 平方米，建设规模 5877.6 平方米。后来土地转让给肖某，2007 年办了国有土地使用证，面积 966.4 平方米；2014 年重新核发两证，用地 966.4 平方米，建设规模 9891.6 平方米。

肖某盖了一部分，地下三层、地上三层，建筑面积 9018.48 平方米，就停在那里。停的时候，他向人防部门缴了防空地下室易地建设费 178,222 元。

2017 年，肖某因民事纠纷被起诉，这块地和地上建筑物被法院拍卖。江西省某集团有限公司参加竞拍，依法取得了土地使用权和地上附属建筑物。2020 年初，公司续建 4 到 8 层，6 月主体封顶，地面总建筑面积做到 10400.3 平方米。

办竣工验收的时候，住建局查了一遍：项目总建筑面积 15206.3 平方米，地面首层建筑面积 1502 平方米。按 2012 年省发改委、省财政厅、省人防办的收费通知，应建防空地下室面积 1502 平方米；但楼已经盖完了，没法再往下挖，只能缴易地建设费。

于是有了那张决定书：补缴 2,044,738 元。

算法是：1502 平方米 × 1480 元（最低标准）× 100% − 178,222 元 = 2,044,738 元。

公司不服，起诉要求撤销。它的理由是两层：这栋楼地下已经有三个楼层，凭什么还算「未建防空地下室」；退一步说，即便要缴，2019 年省里已经调整了收费标准，按新标准只要四十九万多。

法拍烂尾楼这类资产，尽调时最容易漏的就是「欠费」。土地出让金、配套费、人防费、消防验收费、水电增容费，这些都可能挂在前任业主名下，而竞拍公告通常只写「税费由买受人承担」。

比较稳妥的做法是：竞拍前分别去自然资源、住建、人防、税务、供水供电部门查一遍欠费；拿不到书面答复的，至少在拍卖平台上提异议、留记录。花一周时间查，可能省下几十万。

本案的公司是被动收到决定书才知道有这笔钱。好在它及时起诉，最终把金额从两百零四万降到四十九万。如果当时直接缴了，再想退回来，难度大得多。

再补一个背景：人防易地建设费属于政府非税收入，纳入财政预算管理，一般由税务或者财政非税系统征收。缴费后会有财政票据，这张票据是日后抵扣、退费、诉讼的关键凭证，一定要留好。

谁有权收这笔钱：机构改革后的住建局

原告的第一个质疑很具体：来收费的是住建局，不是人防办，它有这个权吗？

这个问题在各地机构改革之后非常普遍。过去人防办是独立部门，后来很多地方把人民防空职责划入住房和城乡建设部门，牌子还挂着，人却并了。老百姓去办事，看到的是住建局的章，心里难免打鼓：这算不算「无权征收」？

法院的认定很干脆：根据人民防空法，县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作；某县住建局已经根据机构改革方案取得了原县级人民政府人民防空主管部门的职责，因此有权作出本案征缴决定。

这个逻辑的落点是「职责承继」，不是「名称一致」。机构改革方案把职责划过来了，承接部门就有权，不能因为文件上写的是「人防办」而否认住建局的资格。

但要注意，职责承继解决的是「谁来收」，不解决「收得对不对」。本案判决把这两件事分得很清楚：主体有权（驳回原告这一项主张）、程序合法（事先告知、听取陈述申辩、作出答复）、但适用法律错误（金额算错）。三项分开评价，最后只撤销了决定本身，没有否定住建局的收费资格。

这个区分对打这类官司的人很重要。很多人一上来就质疑「你有没有权」，结果法院一句「有权」就把这条路堵死了，反而忽略了真正能赢的点——金额怎么算、依据是哪份文件、有没有扣减。

行政主体资格怎么查？三步：一看「三定方案」（定职能、定机构、定编制），确认职责划给了谁；二看对外公布的权责清单，确认这个部门有没有这项职权；三看决定书盖的章、引的依据，确认是不是以本机关名义作出。

机构改革之后，「人防办」的牌子可能还挂着，但已经是住建局的内设机构。这种情况下，以住建局名义作出决定是合法的；反过来，如果还是以内设机构名义对外发文，就可能存在主体不适格的问题。

救济路径上，这类决定可以申请行政复议，也可以直接提起行政诉讼。复议的优势是快、不收费；诉讼的优势是程序完整、可以上诉。如果争议的核心是「金额怎么算」，复议往往够用；如果要挑战依据本身的合法性，直接起诉更合适。

决定书的送达也有讲究：直接送达、留置送达、邮寄送达、公告送达，顺序和条件都有规定。没送达就视为生效，程序上有瑕疵；但瑕疵能否导致撤销，要看是否实际影响了相对人的陈述申辩权。

该建多大：按首层面积，还是按地上总面积的百分之五

这是本案金额差四倍的根本原因。

2012 年的收费通知，用的是「应建防空地下室面积」的口径：按地面首层建筑面积计算，本案是 1502 平方米，单价 1480 元，全额征收，减去已缴的 178,222 元，得 2,044,738 元。

2019 年的收费通知（赣发改收费〔2019〕635 号），改成了「按地面总建筑面积的一定比例」：本案地面总建筑面积 10400.3 平方米，比例 5%，得出应建面积 520.015 平方米，单价 1300 元，减去已缴部分，得 497,797.5 元。

两个口径，一个按「首层」算，一个按「总面积乘比例」算，算出来的应建面积差了近三倍，乘以单价差，最后差出四倍多。

为什么会有这么大的变化？因为人防工程的配建标准，本来就是按城市类别、按地面建筑规模分档的。早期很多地方图省事，直接按首层面积一比一配建，简单但对高层建筑不公平——一栋三十层的楼，首层面积可能只有一千平方米，配建一千平方米的人防工程，实际防护能力远超需要；反过来，一栋大底盘的低层建筑，首层面积很大，按这个口径又要建很多。2019 年的调整，是把口径改成「按总建筑面积的比例」，更贴近实际防护需求，也降低了开发商的一次性负担。

对读者来说，这里有一条实用经验：拿到缴费决定书，第一件事不是看总额，是看「应建面积怎么算出来的」。问清楚三件事——按哪份文件、用哪个口径、单价是多少。这三样一变，金额可能差好几倍。

配建比例这件事，各地差异很大。城市类别（国家人防重点城市、省级人防重点城市、县级市）、地面建筑规模、是否属于新建民用建筑，都会影响比例。本案所在县属于省级防空重点城市，适用的是江西省的标准。

对建设单位来说，最稳妥的做法是在方案设计阶段就去人防部门问清楚三件事：本地配建比例是多少、按什么面积基数算、能不能易地建设。这三件事在图纸阶段问清，比盖完了再补缴便宜得多——盖完了只能缴钱，而且往往按最高标准。

还有一类常见误解：地下已经有几层，就当已经建了人防地下室。不是。人防地下室有防护等级、密闭、滤毒、出入口等一系列要求，普通地下车库不满足，不能折抵。

还有一点：如果项目分期的，配建义务也分期核算。本案的楼是整体续建，所以按整体面积算；如果是分几期开发，每一期各自核算，不能把后期的面积提前算到前期头上。

人防费也有可以减免的情形，各地规定不同，常见的有：依法配建且经验收合格的（不缴）、因地质条件确实无法修建并经批准的（可减或者免）、保障性住房等公益项目（按政策减免）。

这些减免不是自动的，要申请、要审批、要留书面文件。很多建设单位以为「我符合条件」就不缴，结果几年后被追缴，还要加收滞纳金。有政策，就走程序；没走程序，等于没有。

如果是依法配建的项目，流程是：方案设计时同步做人防设计、施工图审查、竣工验收时人防专项验收，验收合格后办理备案。整个流程走完，才算履行了配建义务，不用缴易地建设费。

很多项目出问题，就出在「设计时有、施工时改、验收时没了」。图纸一改，人防面积缩水，最后只能补缴。

面积的核算，以竣工测绘报告为准。本案的 15206.3 平方米总建筑面积、1502 平方米首层面积，都来自验收时的测绘。如果对面积有异议，可以申请重新测绘，但要在举证期限内提出，否则法院不会采纳。

新旧标准打架，为什么选对老百姓有利的那个

判决最值得记的一句在这里：具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查其合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但适用新法对保护行政相对人合法权益更为有利的除外。

这段话来自最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》，俗称「从旧兼有利」。它包含三层意思。

第一层，原则上从旧。行政行为做出来的时候，实体问题按行为时的法律判断，不能拿后来的法去要求当时的行为。这是法的稳定性要求。

第二层，程序从新。程序问题按审查时的法律，因为程序是为了保障权利，新程序通常更完善。

第三层，有利例外。如果新法对相对人更有利，就适用新法。这一层的法理是「有利溯及」——法律变更如果减轻了当事人的负担，没有理由让他继续承担旧法下的重负。

本案的决定作出在 2022 年 5 月，2019 年的收费通知早已施行。按「从旧」原则，似乎该用 2012 年的通知；但按「有利例外」，新标准算出来只要四十九万，旧标准要两百零四万，显然新标准对相对人更有利，于是适用新标准。

这个规则不只适用于人防费。行政处罚的罚款标准调低、社保补缴的比例调低、税费优惠扩大，只要新规范减轻了相对人负担，都可能适用同样的逻辑。

反过来也要提醒：如果新标准提高了负担，就不能溯及既往。行政机关不能用「新标准更严」去追缴旧行为，这是法治的基本要求。

「有利溯及」也有边界。它不能用来损害第三人的合法权益，也不能突破法律保留。比如新标准降低了收费，但已经缴过的钱要不要退？一般不退，因为缴费时依据合法；只有在「尚未缴纳、正在处理」的案件里，才适用新标准。

本案就属于后者：决定刚作出，还没缴，正在诉讼中。此时适用新标准，既符合「有利相对人」，也不会造成已缴户的不公平。

这个区别很重要，别把它理解成「新法一律溯及」。真正适用的场景，是「行为发生在旧法时期、处理发生在新时代」的过渡案件。

顺带一提：这类「新旧标准」争议，在社保补缴、土地出让金、配套费里都出现过。共同的判断方法就是三步——行为发生在什么时候、处理发生在什么时候、新标准对相对人是不是更有利。三步走完，结论基本就出来了。

行政诉讼里，举证责任主要在被告。行政机关要证明：作出决定有职权、事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。原告只需要提出合理的质疑。

所以打这类官司，策略上不必自己去证明「我不该缴」，而是逐项问「你凭什么」。本案原告就是抓住「你按哪份文件算的」这一点，把金额打了下来。

已经交过的十七万八，为什么必须扣掉

这个细节看着小，其实最能说明「征缴」和「处罚」的区别。

易地建设费的性质，是建设单位本应修建防空地下室而没有修，用缴钱的方式替代履行法定义务。它不是罚款，不是对违法行为的惩罚，所以不能重复收——同一处应当配建的人防工程，只能收一次钱。

本案里，肖某在 2014 年前后已经缴了 178,222 元，对应的是当时那一部分建筑。后来楼被拍卖，公司取得产权并续建，义务主体变了，但「同一处工程、同一部分面积」没有变。所以这笔钱必须从应缴总额里扣掉。

判决在两种算法里都做了扣除：2044738 = 1502×1480−178222；497797.5 = 10400.3×5%×1300−178222。两次都减了同一个数，说明扣除是「必选项」，不因口径变化而消失。

值得注意的是，判决用的表述是「原案外人肖某已经缴纳的易地建设费应当予以扣除」。为什么强调「案外人」？因为钱不是公司交的，是前任业主交的。法院没有因为「不是你交的」就不认，而是看这笔钱对应的是不是同一处工程。

实务中，接手烂尾楼、法拍房的开发商最容易漏掉这一块。竞拍公告里通常只写「税费由买受人承担」，不会写「前任已缴人防费若干」。要自己去人防部门查缴费记录，把凭证调出来，否则等于白送一笔钱。

缴费凭证的调取，有几个渠道：人防部门（现住建局）的收费台账、财政非税收入系统的缴款记录、前任业主的财务凭证（可通过法院调取）、拍卖时的资产评估报告（有时会列明已缴费用）。

拿到凭证后，要在起诉或者申辩时主动提交，并明确要求「从应缴总额中扣除」。不主动提，行政机关未必会查；提了不举证，法院也不会替你找。

还有一点：如果前任缴的是「部分面积」的费用，扣除时也要按对应面积扣，不能整笔抵。本案的 178,222 元对应的是当时已建部分，法院直接整笔扣除，是因为那部分面积已经包含在本次核算范围内。

最后提醒一句滞纳金：易地建设费逾期不缴，行政机关可以按日加收滞纳金（通常万分之五）。这笔钱不少，而且不因诉讼而停止计算。所以真到了诉讼阶段，要同步申请停止执行或者提供担保，别让滞纳金滚成第二个争点。

这个案子给三类人各留了一句话。

给接手烂尾楼、法拍房的开发商：办验收前先去人防部门查三件事——这块地应建多少、前任缴了多少、现在按哪份文件什么标准算。三件事查清，才知道那张决定书上的数字对不对。

给行政机关：收费的依据要写清、口径要写明、已缴部分要主动扣。程序合法只能保住「决定有效」，保住金额正确的只有算对账。

给普通读者：这类缴费决定书是可以告的，而且常常能告赢——不是赢在「你有没有权」，而是赢在「你算错了」。