参考案例成都某商贸有限公司诉四川省成都市温江区规划和自然资源局行政征缴案

一、案情速览

开发商逾期缴土地出让金，国土局先提起民事诉讼，要求支付违约金一百七十八万八，被法院驳回。判决生效半年后，国土局又作了一份《决定书》，把同一笔违约金又收了一遍。

开发商起诉撤销这份决定书。案子一路到成都中院，结论是：撤销。理由有两条，一条是「你不能自己认定违约金」，另一条更硬——民事官司已经判过了，不能换个程序再来一次。

这份判决把「土地出让合同到底是民事还是行政」这个吵了二十年的问题，绕开定性直接给了答案：不管你怎么定性，选了一条路走完，另一条就关了。

二、裁判要点提炼

国有土地使用权出让合同的争议解决，应当遵循法定的民事或者行政救济路径；国土资源管理部门不能仅凭土地出让收入征收管理职责的内部划分，以单方行政决定认定并追缴合同违约金。

一方当事人已就合同争议选择民事诉讼并获生效裁判评判的，应当截断其另行选择行政程序就同一争议作出处理；行政机关再作出与生效民事判决相冲突的行政决定，应当依法撤销。

三、赵律师点评

民事官司输了，换一张决定书再收一遍

2013 年 1 月 9 日，成都市温江区国土局作为出让人，与受让人冯某某、李某某签了《国有建设用地使用权出让合同》和一份变更协议。后来双方因为履行发生纠纷，国土局把成都某商贸公司告到温江区法院，要求承担逾期支付第二期土地出让价款的违约金 1,788,183.36 元及利息。

2017 年，温江区法院作出民事判决：驳回国土局的诉讼请求。这份判决在 2018 年 6 月 21 日生效。也就是说，法院已经审过一遍，认为这笔违约金不该收。

2018 年 11 月 5 日，也就是民事判决生效不到半年，原温江区国土资源局作出了《关于加收土地出让违约金的决定书》（温国土资发〔2018〕366 号）。

决定书引了两份文件：财政部、国土资源部、人民银行《国有土地使用权出让收支管理办法》第三十四条，「不按合同规定及时足额缴纳土地出让收入的，应当按日加收违约金额千分之一的违约金」；国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，「土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收」。

结论是：加收逾期缴纳土地出让价款违约金 1,788,183.36 元，十日内缴至指定账户。

同一个数字，同一笔钱，一次民事判决驳回，一次行政决定追缴。开发商起诉要求撤销这份决定书。

一审郫都区法院判决撤销；二审成都中院驳回上诉、维持原判。两级法院给出的理由，一个是「你不能自己认定违约金」，另一个更硬——你已经打过民事官司了。

土地出让金的违约，常见的有三种：迟延支付（最常见）、建筑面积超出约定（补缴出让金）、用途变更（补缴差价）。三种的公文书形式不同，但争议的核心一样——谁有权认定、按什么程序追。

本案是第一种。行政机关的常规做法是发《催缴通知书》，再不缴就发《决定书》。企业收到《决定书》，第一反应该是查：这个金额对不对、有没有算过、是不是已经处理过。

很多企业怕「不缴会被强制执行」，急着缴了。其实这类决定书作出后，行政机关还要申请法院非诉执行，法院会审查合法性。企业在审查阶段提出异议，比缴完再要求退还容易得多。

反过来的情形也值得知道：如果是政府一方违约（比如没按约定交地、擅自变更规划），企业同样可以起诉，要求继续履行或者赔偿。行政协议案件里，政府不是「只享受权利不承担义务」的一方；这一点，最高法院近年的判例已经比较明确。

注意区分违约金和滞纳金：违约金是合同约定的违约责任，滞纳金是行政机关对逾期缴纳的费用加收的强制性款项。本案决定书用的是「加收违约金」，本质仍是合同责任，不能用行政强制手段直接实现。

还有一种常见情形：出让合同里约定了仲裁条款。这时行政机关连民事诉讼都走不了，只能申请仲裁。仲裁裁决作出后，同样具有既判力，不能再回头作行政决定。路径一旦选定，就该走到底——这是本案最硬的一条规则。

国土局能不能自己认定违约金

先看第一个问题：行政机关能不能凭一纸决定，认定合同违约金并追缴？

国土局的依据是「土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收」。它认为，既然我有征收职责，那我作决定追缴违约金，就是履行职责。

法院的回答是：这条规定讲的是「收支两条线」下的内部职责划分，不能拿来简化法定的出让程序。

展开说，土地出让不是随便收钱，它有法定流程：经营性用地要招拍挂公开竞价，要签书面出让合同，合同里要约定出让金金额和支付方式。这些流程的意义，是把「政府收钱」这件事放进合同框架里，让双方的权利义务明确、可预期。

违约金是合同责任，不是行政收费。它的成立与否，取决于合同有没有约定、有没有违约、违约造成多少损失、约定标准是否过高——这些都要按合同法的规则判断，而不是按行政机关的单方认定。

更关键的是，行政机关自己认定、自己追缴，等于自己当原告、自己当法官。当事人不服只能起诉，可起诉的时候钱已经被要求缴了，救济被推到了事后。

所以法院的表述是：土地出让金的收取或者违约责任纠纷，仍须遵循法律规定的程序。这句话的意思是——你可以去法院告，也可以按行政协议的规则作出决定再申请非诉执行，但不能跳过程序，直接开一张单子。

行政决定这件事，程序上还有要求：作出前要告知事实、理由、依据，听取陈述申辩；决定书要写明救济途径和期限。本案的决定书这些都有，所以法院认定程序合法。

但程序合法只保住了「形式」，保不住「实体」。法院最终撤销，是因为实体上站不住：既没有法律依据支撑它自己认定违约金，又与生效民事判决冲突。

这个区分提醒企业：收到决定书，不要只盯着程序挑毛病（比如有没有听证、有没有送达），更要在实体上找问题——依据对不对、金额怎么算、争议是不是已经处理过。程序问题往往只能换来「重作一次」，实体问题才能换来「撤销」。

起诉期限要特别当心：行政复议是六十日，行政诉讼是六个月，都从知道或者应当知道行政行为之日起算。这类决定书通常会写明救济途径和期限，但写错、漏写的情况也有；不管写没写，期限都按法定算。

土地出让合同：民事还是行政，这个定性为什么重要

这份判决用很大篇幅讨论了一个「老问题」：国有土地使用权出让合同，到底是民事合同还是行政协议？

这个问题吵了很多年。说它是民事合同的依据是：最高法院 2005 年的司法解释把这类纠纷纳入民事案件受案范围，《民事案件案由规定》也把「建设用地使用权出让合同纠纷」列在合同纠纷下面，实践中大量案件都是民庭审的。

说它是行政协议的依据是：2015 年实施的行政诉讼法把行政协议纳入行政诉讼受案范围，一些地方性规定明确把土地出让合同定性为行政协议，也有法院按行政案件审理过。

为什么这个定性这么重要？因为它决定救济路径，而路径决定成败。

如果定性为民事合同：双方是平等主体，发生争议就按合同法走——协商、调解、仲裁、起诉。行政机关不能自己下命令，只能像普通当事人一样去告。

如果定性为行政协议：行政机关有优益权，在对方违约时可以作出决定，通过非诉执行实现；相对人不服，可以提行政诉讼。

两条路各有各的道理，也各有各的风险。判决没有硬选一边，而是说了一句很务实的话：在立法未明确、相关规定不一致的情况下，司法应当尊重当事人的救济路径选择权。

这句话的分量在于：它把「定性之争」转化成了「选择之争」。你选哪条路，法院尊重；但选了就不能反悔。

两种定性在实务中的差别，可以列成一张对照表。

定性为民事合同：双方平等；争议走协商、仲裁、民事诉讼；行政机关不能单方下命令；判决生效后按民事执行程序办。

定性为行政协议：行政机关有优益权（监督、指挥、单方变更解除）；相对人违约时，行政机关可以作出决定，再申请非诉执行；相对人不服，提行政诉讼。

两条路的举证责任、审理期限、救济方式都不同。企业在签这类合同时，最好在合同里写明争议解决方式——是仲裁、是民事诉讼，还是接受行政协议的处理规则。写清楚了，出事少扯皮。

行政协议这块，最高法院 2019 年有个司法解释，明确了行政协议的范围、效力、履行、变更解除等问题。国有土地使用权出让合同是否属于行政协议，该解释没有直接列入，实践中仍有争议。

这个争议的实务意义在于：如果认定为行政协议，行政机关可以作出决定并申请非诉执行；如果认定为民事合同，就只能起诉。两条路的举证责任、审理期限、救济方式都不同。

本案的处理方式，其实是「绕开定性、直接看程序」：不管你定性成什么，选了民事就得走完民事，不能中途换道。这个思路，对处理其他「政企合同」争议也有参考价值。

再补一句：即便认定为行政协议，行政机关作出决定也要有合同依据和法律依据，不能凭空认定金额。这一点，本案判决说得很清楚——「不能仅凭职责划分简化法定程序」。

违约金的调整，也是一个可能的争点。合同约定的违约金过分高于实际损失的，当事人可以请求法院或者仲裁机构适当减少。土地出让合同里常见的「按日千分之一」，年化超过百分之三十六，实践中被调低的案例不少。

当然，本案没有走到这一步——因为民事判决已经驳回了违约金的请求，行政决定又被撤销。但如果是另一个走向（民事支持了违约金），金额是否过高，仍然可以争。

既判力：一条路走完，另一条就关了

第二个理由，才是这份判决真正的核心。

国土局已经就同一笔违约金提起了民事诉讼，法院作出生效判决，驳回其诉讼请求。判决生效后，它又作出行政决定，把同一笔钱再收一遍。

法院的表述是：为维护已生效裁判的既判力，同时避免逻辑和后续救济实现路径的混乱，在一方当事人已经选择一种争议解决路径并已经生效裁判评判的情况下，应当截断当事人另一种争议解决路径的选择权。

「截断」这两个字用得很重。它的意思是：不是「原则上不行」，是「彻底关上」。

为什么必须这么严？可以设想一下，如果不截断会怎样：民事败诉 → 换个行政决定 → 相对人提行政诉讼 → 行政败诉 → 再换个别的程序……同一笔钱可以无限循环，法院的生效判决变成一张废纸。

这个规则对所有合同当事人都有约束力，包括行政机关。行政机关在这类合同里，身份是「合同一方」，不是「管理者」。它享受合同权利，也要承受合同判决的约束。

实务中还有一个细节值得注意：民事判决驳回诉讼请求，是实体审理后的结论，不是「程序上不受理」。如果是裁定驳回起诉（比如管辖不对），那还没有经过实体评判，行政机关另行处理未必被截断。本案是真刀真枪审过、判过、生效了，所以既判力成立。

既判力和「一事不再理」不是一回事，值得分清。

既判力，是生效判决对后诉的约束：同一当事人、同一诉讼标的、同一请求，后诉法院要受前诉判决拘束，不能作出相反认定。

一事不再理，是程序上的门槛：同一件事已经起诉过，就不能再起诉，法院直接裁定不予受理或者驳回起诉。

本案更接近既判力的运用：民事判决已经对「违约金该不该付」作出了实体判断，行政机关再作一个相反的决定，等于否定生效判决。法院撤销这个决定，是维护既判力，不是简单的「一事不再理」。

这个区分对写起诉状有用：主张「违反既判力」，比主张「一事不再理」更准确，也更难被驳回。

还有一层：土地出让合同解除后，已缴的出让金怎么处理？实践中一般按「解除的原因」分：因政府原因解除的，应当退还并赔偿；因受让人原因解除的，可能没收定金或者按约定处理。这块争议很大，签合同时最好把解除后果写清楚。

「内部职责划分」不是收费依据

判决里有一段话，值得所有行政机关读一遍。

国土局主张，根据国办发〔2006〕100 号文，「土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收」，所以它有直接作出征收违约金决定的法定职权。

法院的回应是：上述规定系从加强土地出让收入征收管理、实行「收支两条线」管理，从行政管理内部对收支权限进行的职责划分，不能仅凭上述规定认为可以简化法定的国有土地使用权出让程序。

这句话拆开看是两层。

第一层，「内部职责划分」管的是政府内部谁收钱、谁记账，不产生对外的权力。它不能成为向企业发号施令的依据。

第二层，即便有征收职责，程序也不能省。土地出让要走招拍挂、要签书面合同、要约定金额和付款方式；违约责任也要按合同规则判断。这些程序不是形式，是保护双方的实体权利——价格公开、条款清楚、争议可诉。

这个道理可以推广到很多场景：拆迁补偿、行政协议履行、政府投资项目结算，凡是「政府既是合同一方又有管理职能」的场合，都不能用管理权去替代合同规则。

对企业的提示也很直接：收到这类「决定书」，先看它引的是什么文件——如果是内部管理文件、工作通知、职责分工，那大概率不是对外执法的依据；真正的依据应当是法律、法规、规章，或者合同本身的约定。

企业遇到类似决定，可以按四步应对。

第一，别急着缴。先书面要求行政机关提供计算依据、事实材料和证据。

第二，查历史。这个争议有没有打过官司、有没有生效判决、有没有和解协议。

第三，找依据。决定书引的是法律、法规、规章，还是内部文件、工作通知？后者通常不能作为对外执法依据。

第四，及时起诉。行政诉讼的起诉期限是六个月（知道或者应当知道作出行政行为之日起），逾期就丧失诉权。这条时限比民事严格得多，千万别拖。

还有一层：行政机关申请法院强制执行（非诉执行）时，法院会做合法性审查。审查内容包括：有没有职权、事实是否清楚、程序是否合法、有没有明显违法。企业在这个阶段提出异议，成本比诉讼低。

但要注意，非诉执行的审查期限很短（一般三十日内），收到法院的《执行通知书》就要马上行动，别等执行了再提。

最后提醒一句：这类案子的胜负，往往在第一份书面回复里就定了。收到催缴通知，回函要写清「我认为该笔款项已在民事程序中处理，附生效判决」，把立场固定住，后面就不会被说成「你一直没提异议」。

这份判决给了一个很清楚的界线：政府可以和企业签合同，也可以在合同里约定违约金；但一旦发生争议，它必须像普通当事人一样，选一条法定的路走到底。

走过民事诉讼，就不能再用行政决定收一遍；想用行政决定，一开始就别去打民事官司。两头下注，最后两头落空。

对企业的提示：收到政府的「追缴决定书」，先查三件事——依据是不是对外的法律法规、争议是不是已经判过、程序有没有给你申辩的机会。这三条里任何一条站不住，都有得打。