参考案例周某某诉重庆市城口县人民政府请求确认房屋强拆行为违法案
一、案情速览
周某某、廖某某夫妇于二〇一一年前后在重庆市城口县修建房屋四百九十九平方米，未依法取得规划审批手续。二〇一四年五月九日，县城乡建设委员会作出行政处罚决定，认定其自一九九六年起占用河道打砖、二〇一一年起违法建房，处罚款一万二千九百七十四元并强制拆除该房屋；因其逾期未履行，五月二十三日作出催告书，县政府于五月二十七日作出《强制拆除违法建筑决定书》。
二〇一四年至二〇一九年，未经规划主管部门批准，周某某又在原有房屋之下陆续修建了二百八十九平方米地下室。二〇一八年十一月七日执法大队勘验认定未拆除部分地表建筑面积四百二十一平方米。二〇一九年五月十四日县政府发布强制拆除（回填）公告，六月十三日在周某某腾空房屋后，强制拆除（回填）共计七百一十平方米，其中包含那二百八十九平方米地下室。
重庆市第二中级人民法院于二〇一九年十二月二十日判决：确认县政府强制拆除（回填）周某某房屋的行为违法。
二、裁判要点提炼
行政机关再次实施强制拆除，不得超出原行政处罚决定与强制拆除决定所载的违法建筑范围。
对原决定作出后新建的违法建筑，仍须经过作出处理决定、履行催告义务、作出强制执行决定等法定程序，并保障当事人陈述、申辩权；未履行即一并回填的，明显违反法定程序。
三、赵律师点评
二〇一四年的决定，二〇一九年才执行
周某某夫妇的房子二〇一一年建成，四百九十九平方米，没有规划审批。二〇一四年五月，县建委作出处罚决定：罚款一万二千九百七十四元，并强制拆除。他不履行，催告也没用，县政府五月二十七日作出《强制拆除违法建筑决定书》。**但房子当时没拆成。**到了二〇一九年，县政府重新发公告，六月十三日一次性拆除（回填）了七百一十平方米。
多出来的二百八十九平方米是哪来的
这是本案的核心事实。二〇一四年作出强制拆除决定之后，周某某**又在原有房屋之下陆续修了二百八十九平方米的地下室**，没有经过规划主管部门批准。也就是说，这部分是**新的违法建筑**，它不在二〇一四年那份处罚决定和强拆决定所载的范围内。而二〇一九年那次执行，把地上四百二十一平方米和地下二百八十九平方米一起处理了。
「执行旧决定」不能成为「处理新违建」的依据
判决的逻辑很清晰：二〇一九年实施的强拆，**不能超出**二〇一四年处罚决定与强拆决定所载的违法建筑范围。旧决定的效力只覆盖它写明的那些建筑。对那二百八十九平方米地下室，它是**另一件事**，必须**另走一套程序**：作出处理决定、履行催告义务、听取陈述申辩、作出强制执行决定、实施前公告——一步都不能少。而本案是「在强制拆除地上建筑物的同时，一并对地下室予以回填」，判决用了八个字：**明显违反法定程序**。
这个案子确立的规则很实用
一句话：**强拆的范围以决定书写的为准，多拆一平方米都是新的行政行为。**实务中这类问题很常见：决定书是几年前作的，执行时房屋已经改建、加建、扩建，执法部门图省事，一次拆完。**但「图省事」在法律上就是「超出范围」**——超出的部分没有经过处理决定、没有催告、没有给当事人申辩机会，程序上站不住。
顺带把违法建设的处理流程排了一遍
判决完整地列了流程：城乡规划主管部门作出行政处理决定 → 当事人拒不履行的，行政机关须**履行催告义务、听取陈述和申辩** → 经催告仍不履行的，才可作出**强制执行决定** → 作出决定后、实施前，还应当**依法公告**。这四步是违法建设强制拆除的标准动作。本案缺了前三步中的全部，只做了公告——**程序的重心不在最后那纸公告，而在前面的决定、催告和申辩。**
旧决定拆不了新房——那二百八十九平方米，是另一件事，得另走一遍程序。
四、判决书全文（点开阅读 · 当事人姓名等信息已隐去）
周某某、廖某某夫妇于2011年前后在重庆市城口县葛城街道办事处柳杨社区一社修建了499平方米的房屋，该房屋未依法取得规划审批手续。2014年5月9日，重庆市城口县城乡建设委员会作出城委罚字[2014]第1号《行政处罚决定书》，认定重庆市廖某某（2014年3月已逝）、周某某夫妇于1996年开始在城口县葛城街道办事处柳杨社区一社（余某某加油站后）占用河道（国有土地）打砖，并于2011年开始在原打砖的地方违法修建房屋499平方米，2012年完工，根据《中华人民共和国城乡规划法》第64条的规定，对周某某作出如下处罚决定：1.罚款12974.00元；
2.强制拆除该房屋。限周某某自该处罚决定书送达之日起十五日内履行行政处罚决定。因周某某未在规定的期限内履行行政处罚决定，城口县城乡建设委员会在同年5月23日作出了城委催[2014]第1号《催告书》，责令周某某自催告书送达之日起三日内自行拆除该违法建筑和缴纳罚款12974.00元。城口县城乡建设委员会向周某某发出催告书以后，周某某仍未履行其义务。重庆市城口县政府（简称县政府）遂在同年5月27日作出了城府强拆决[2014]第1号《强制拆除违法建筑决定书》，决定依据《重庆市城乡规划条例》第七十七条的规定，对周某某在城口县葛城街道办事处柳阳社区一社（余某某加油站后）修建的违法建筑予以强制拆除。
2014年至2019年，未经城乡规划主管部门批准，周某某在原有房屋之下陆续修建了289平方米的地下室。2018年11月7日，城口县城乡建设规划执法大队对周某某的房屋进行勘验，认定房屋未拆除部分地表建筑面积为421平方米。2019年5月14日，县政府发布了城府强拆公[2019]第1号《关于强制拆除（回填）违法建筑的公告》，责令周某某自公告发布之日起十五日内自行拆除（回填）其在城口县葛城街道柳杨社区一社（中石油加油站南侧）修建的违法建筑421平方米（建筑面积710平方米），逾期未拆除（回填）的，将责成有关部门强制拆除（回填）。2019年6月13日，县政府在周某某腾空房屋以后，强制拆除（回填）了周某某位于城口县葛城街道柳杨社区一社（中石油加油站南侧）710平方米的房屋。周某某对此不服，诉至法院请求确认县政府拆迁其房屋的行政行为违法。
重庆市第二中级人民法院于2019年12月20日作出（2019）渝02行初89号行政判决：确认重庆市城口县人民政府于2019年6月13日强制拆除（回填）原告周某某位于城口县葛城街道柳杨社区一社（中石油加油站南侧）710平方米房屋的行为违法。宣判后，双方当事人均未提起上诉，一审判决已发生效力。本案争议焦点在于，县政府强制拆除（回填）周某某房屋的行为是否合法。本案中，县政府依据其在2014年5月27日作出的城府强拆决[2014]第1号《强制拆除违法建筑决定书》，在2019年再次发布城府强拆公[2019]第1号《关于强制拆除（回填）违法建筑的公告》，并在2019年6月13日强制拆除（回填）了周某某的房屋。因此，县政府在2019年实施的强制拆除行为，不能超出城委罚字[2014]第1号《行政处罚决定书》与城府强拆决[2014]第1号《强制拆除违法建筑决定书》中所载的违法建筑范围。
但是，县政府在2019年6月13日实施强制拆除行为时，除强制拆除城委罚字[2014]第1号《行政处罚决定书》中的421平方米的地上建筑物之外，还回填了289平方米的地下建筑。该地下建筑系周某某在县政府于2014年作出城府强拆决[2014]第1号《强制拆除违法建筑决定书》后，未经城乡规划主管部门批准在原有的违法建筑之下加修的地下室，并未在城委罚字[2014]第1号《行政处罚决定书》与城府强拆决[2014]第1号《强制拆除违法建筑决定书》中所载的违法建筑范围之内，属于新修建的违法建筑物。
依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、第六十四条、《中华人民共和国行政强制法》第三十五条第一项、第三十六条、第三十七条第一款、第四十四条的规定，对当事人修建违法建筑的行为，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门应当依法作出相应的行政处理决定。当事人拒不履行行政处理决定，行政机关须履行催告义务，听取当事人的陈述和申辩意见。当事人经催告仍拒不履行行政决定的，行政机关才可作出强制执行决定。行政机关作出强制执行决定后，在实施强制拆除行为之前，还应当依法履行公告程序。本案中，对周某某违法修建地下室的行为，县政府在强制拆除违法地上建筑物的同时，一并对周某某违法修建的地下室予以回填。该回填行为未经过作出处理决定、履行催告义务、强制拆除决定等法定程序，未依法保障周某某的陈述和申辩权等重要程序性权利，明显违反法定程序，县政府强制拆除(回填)周某某房屋的行为应当被确认违法。
行政机关强制拆除违法建筑的行为属于行政强制执行行为。行政机关在执行《强制拆除违法建筑决定》过程中，不得超越该决定确定的违法建筑范围和面积，不能擅自扩大执行范围。对违法行为人在作出处理决定后新建的违法建筑，行政机关不得将其纳入强制拆除的范围，而应当依照法定程序处理后再实施强制拆除。
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本案涉及的法律依据
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案号：（2019）渝02行初89号 审理法院：重庆市第二中级人民法院 裁判日期：2019-12-20
来源：人民法院案例库参考案例（入库编号：2023-12-3-003-012）。
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