参考案例昆山某某公司诉昆山市国土资源局行政登记案

一、案情速览

二〇〇八年十月，昆山某某公司受让取得昆山市Ｃ25地块国有土地使用权（面积三万四千二百二十三平方米），在该地块进行游站商业中心项目建设。二〇一三年十月，公司向昆山市国土资源局提交《地下商业情况说明》，申请将六千七百五十四点九一平方米地下空间用于地下商业开发，不对外进行销售。同年十一月，公司、国土资源局、花桥开发区管委会签订补充协议，同意增加地下一层空间建设用地使用权，用途为商业，公司补交了土地出让金。

二〇一五年十月，昆山市人民政府向公司颁发了地下一层国有土地使用权证，记事栏记载：不得对外分割销售。二〇一六年六月，公司领取了地下室一至四十三室的房屋所有权初始登记证明，每份备注栏均载明不得对外销售、如需二手房转让须先征得管委会同意。二〇一七年三月，公司申请办理一份产证的不动产变更登记；四月，国土资源局颁发不动产权证书，附记栏注明「新建，办理自用房手续，不得对外销售。如需进行二手房转让，必须先行征得花桥开发区管委会同意」。

公司认为附记内容限制了其物权，导致其高息融资，起诉请求撤销附记内容并赔偿损失。苏州市姑苏区人民法院于二〇二〇年十一月二十日判决：撤销该不动产权证书附注栏中「不得对外销售。如需进行二手房转让，必须先行征得花桥开发区管委会同意」的内容；驳回其他诉讼请求。各方均未上诉，判决已生效。

二、裁判要点提炼

不动产登记簿的记载事项由法律规定，登记中任何涉及对不动产的权利限制、提示的事项均必须有法律依据。登记机关将缺乏法律依据的约定内容予以登记，有违物权法定原则，当事人请求撤销相关登记内容的，人民法院应当予以支持。

换发不动产权证书涉及权利状态、附记事项变化的，属于变更登记，对当事人权利义务产生实际影响，属于可诉的行政行为；人民法院审理不涉及权利主体变动的行政变更登记案件，有权对原登记行为中的错误登记事项一并审查并予以纠正。

三、赵律师点评

房本上多了一行字，这行字能不能告

先看被诉的是什么。**不是房本本身，是房本附记栏里的两句话：「不得对外销售。如需进行二手房转让，必须先行征得花桥开发区管委会同意。」** **公司起诉要求撤销这两句话，并赔偿损失。** **被告的第一道防线大概是：这只是换证，不是新的行政行为，不可诉。** **法院没有采纳，理由写得很细：案涉二〇一七年的不动产权属登记并非是简单的对二〇一五年、二〇一六年两次发证的合并换证，还涉及权利状态、附记事项的不同等变化，应属于变更登记，该变更登记对原告权利义务产生实际影响，属于可诉的行政行为。** **这段话的技术含量很高，拆开看有三层。** **第一层，区分「换证」和「变更登记」。** **换证是内容不变、只是换了个本子（比如旧证换新证、机构改革后换发）；变更登记是内容变了。** **内容变了，就是新的行政行为，就可诉。** **第二层，什么叫「对权利义务产生实际影响」。** **本案的附记写着「不得对外销售」——这直接剥夺了所有权人最核心的处分权能之一。** **不能卖，就只能自持、出租、抵押。** **这对一个商业地产项目来说，是根本性的限制。** **所以是「实际影响」，不是「轻微影响」。** **第三层，换证时可以一并审查原登记。** **裁判要点说：人民法院审理不涉及权利主体变动的行政变更登记案件，有权对原登记行为中的错误登记事项一并审查并予以纠正。** **这一条很实用。** **因为实践中，附记内容往往是在最初登记时就写上去的，后来换证只是照抄。** **如果严格按「只能审查本次行为」的逻辑，法院就只能审「换证时有没有抄错」，审不了「这行字当初该不该写」。** **本案确立的规则是：可以一并审。** **这就避免了「每次都只能告换证，永远告不到源头」的死循环。** **对当事人来说，这条规则的价值在于：不用去追诉一个可能已经超过起诉期限的老登记，直接在换证行为里把问题解决。**

登记簿能记什么，不能记什么

这是本案的实体核心，也是最有价值的一条规则。**《不动产登记暂行条例》第八条规定了不动产登记簿应当记载的事项：不动产的坐落、界址、空间界限、面积、用途等自然状况；不动产权利的主体、类型、内容、来源、期限、权利变化等权属状况；涉及不动产权利限制、提示的事项；以及其他相关事项。** **注意第三项：「涉及不动产权利限制、提示的事项」。** **这一项看上去很宽，好像什么都能记。** **但法院的解释是：登记中任何涉及对不动产的权利限制、提示的事项均必须有法律依据。** **换句话说，登记簿不是留言板，不是谁想写什么就写什么。** **写上去的每一句限制，都必须能指向一条法律、行政法规的规定。** **本案的「不得对外销售」，指向哪里？** **指向的是三方的补充协议——公司、国土资源局、管委会签的。** **协议是合同，合同的约定能不能变成登记簿上的限制？** **法院的答案是：不能。** **理由是物权法定原则。** **《民法典》第一百一十六条规定：物权的种类和内容，由法律规定。** **这句话的意思有两层：** **第一，物权的种类法定——你不能自己发明一种「使用权」「收益权」。** **第二，物权的内容法定——所有权包含占有、使用、收益、处分四项权能，这四项权能的范围由法律规定，不能由当事人通过约定增减。** **所以，公司跟政府签协议，自愿承诺「不对外销售」——这个承诺在合同法上是有效的，公司要受它约束；但它不能变成物权上的限制，不能写进登记簿，不能对抗第三人。** **这个区分非常重要：** **合同上的义务，只能约束合同当事人；** **登记簿上的限制，会约束所有人，包括未来的买受人、抵押权人。** **把合同义务「升格」成物权限制，等于用一份协议改写了物权的内容。** **这正是法院说的「有违物权法定原则」。** **那政府怎么办？** **如果确实需要限制销售——比如为了防止炒地、为了保证产业用途——可以写进出让合同，约定违约责任；可以设定专门的管制措施，比如限售政策；可以通过规划条件约束。** **这些都不需要写进登记簿。** **写进登记簿，是手段和目的不匹配。**

「我签了协议，为什么还能反悔」

这是本案最容易被误解的地方，必须说清楚。**有人会问：公司自己在补充协议里承诺了「不对外销售」，怎么转过头来告政府？这不是出尔反尔吗？** **法院的态度其实很明确，判决书里有一句话：至于昆山某某公司与行政机关之间关于案涉不动产处置的约定、承诺，应通过其他途径依法处理。** **「通过其他途径依法处理」——这句话的意思是：协议还是有效的，政府还是可以依协议追究公司的违约责任。** **但协议归协议，登记归登记。** **两个层面，两套规则。** **这个处理方式，体现了法律体系的分工：** **登记行为是行政行为，审查的是合法性——有没有法律依据；** **协议是民事（或者行政协议）行为，审查的是效力——有没有违约。** **法院撤销附记，不等于说公司可以随便卖；** **公司如果卖了，政府仍然可以依协议追责，甚至收回土地。** **所以这不是「让违约者得利」，而是「让每种责任回到它该在的轨道上」。** **实务中这个区分特别有用。** **比如政府跟开发商签协议，约定「必须引进某某产业」「必须自持多少年」「必须配建幼儿园」。** **这些约定，如果写进土地出让合同，是有效的，可以追责；** **如果写进不动产登记簿，就会面临本案的问题——除非有法律、行政法规的明确依据。** **哪些限制是有法律依据的？** **举几个例子：** **查封、预查封——依据民事诉讼法的保全规定；** **抵押、异议登记——依据民法典物权编；** **预告登记——依据《民法典》第二百二十一条；** **「限制转让」的保障性住房——依据专门的住房保障法规、规章。** **这些都有明确的上位法依据，可以登记。** **而「必须征得某某管委会同意」这类，通常没有上位法依据，属于典型的「以登记代管理」。** **这也是本案最有推广价值的一句话：行政管理的手段，要在行政管理的工具箱里找，不要往登记簿里塞。**

损失为什么没赔

公司还请求赔偿损失，理由是附记限制了物权，导致其高息融资。**法院驳回了。** **理由有两层。** **第一层，限制的范围有限。** **判决书写的是：案涉不动产登记中限制的仅是不得销售，但不影响其出租、抵押等权利，昆山某某公司仍可进行相应利用、处分。** **这句话点出了一个事实：附记只限制「销售」，不限制「出租」和「抵押」。** **一个商业地产项目，主要收益来源本来就是租金；能出租、能抵押，核心价值并没有被剥夺。** **第二层，因果关系不成立。** **判决书写的是：其所称相关损失与涉案登记行为并无直接的因果关系。** **「高息融资」是一个商业结果，取决于企业的信用状况、市场环境、融资渠道、谈判能力，很难说是因为房本上多了一行字。** **要证明因果关系，公司需要拿出证据：因为这一行字，某家银行拒绝了贷款；或者因为这一行字，利率上浮了多少个百分点。** **这种证明在实践中极难完成。** **所以本案的赔偿请求被驳回，是证据问题，不是法律问题。** **这里给实务一条提示：** **行政赔偿的举证责任，原则上是「谁主张谁举证」。** **原告要证明：有损害、损害与行政行为有因果关系、损害的范围和数额。** **仅仅说「因为你这个行为我受到了损失」，不够。** **要有对比：同类企业、同类项目、同一时期的融资成本是多少；你的是多少；差额部分，能不能归因于这个行为。** **这种证据，通常需要专业机构出具意见。** **成本高、周期长，所以实务中行政赔偿的成功率不高。** **更现实的策略是：先争取撤销违法行为，把障碍清掉；赔偿另案主张，或者作为谈判筹码。** **本案原告就是这么做的——撤销赢了，赔偿输了，但撤销的意义远大于赔偿。** **因为那一行字不撤，这个项目永远卖不掉。**

这个案子给三类主体的启示

第一类，开发商。**拿地的时候，政府可能会提各种要求：自持比例、产业引入、限售年限、配建义务。** **这些要求，要看它写在哪里。** **写在出让合同里——是合同义务，违约要担责，但可以通过谈判、履行、变更来处理。** **写在不动产登记簿里——是物权限制，会跟着房子走，影响每一个后续权利人，而且很可能因为没有上位法依据而被撤销。** **签合同的时候就要分清：哪些是「我承诺的」，哪些是「登记上要写的」。** **如果对方坚持写进登记簿，要问一句：依据是哪一条法律、行政法规？** **问不出来，就有本案的先例可以援引。** **第二类，不动产登记机构。** **这条规则要刻在脑子里：凡是要写进登记簿的限制，先找法律依据。** **找不到，宁可不写。** **写了，可能被撤销，还可能引发赔偿。** **实务中常见的「无依据附记」有：** **「不得转让」「不得抵押」「须经某某单位同意」「仅限某某使用」——如果背后没有法规支撑，都属于风险项。** **第三类，买房人。** **看房本的时候，别只看面积和权利人，一定要看附记栏。** **附记栏里的每一句话，都可能是限制。** **如果看到「不得对外销售」「须经某某同意」，要问清楚来源和依据。** **有些是合法的限制（比如保障房、限售房），有些可能是无依据的附记。** **前者你必须接受，后者可能成为谈判筹码，甚至可以通过诉讼清除。** **最后收一句：登记簿是权利的公示，不是管理的工具。** **它的每一行字，都应该能被一条法律解释。** **解释不了的，就不该写上去。** **本案撤销的不是两句话，是一种「以登记代替管理」的习惯。**

房本上的两行字，找不到一条法律撑腰——物权的内容由法律规定，协议改不了它。