指导性案例戴世华诉济南市公安消防支队消防验收纠纷案

案号：（2012）济行终字第223号山东省济南市中级人民法院 · 行政确认 · 二审 · 2013-01-17

本案来源已核实（指导性案例），判决书全文见文末折叠附录，当事人信息已脱敏。

一、案情速览

他家门口三十五厘米处有个消火栓，门开到六七十度就出不来人。

他认为消防验收不该通过，起诉要求撤销备案结果通知。一审裁定：这是技术性验收，不属于行政诉讼受案范围。

二审撤销一审裁定，指令继续审理。指导案例59号。

二、裁判要点提炼

戴某华居住的单元为一梯四户，其801室进户门朝外开启，距门口零点三五米处的南墙上挂有高一点六米、宽零点七米、厚零点二五米的消火栓，人员入室需后退避让。其认为消火栓的设置影响生活，起诉请求撤销消防机构批准在其门前设置消火栓通过验收的决定，并责令报批单位按国家标准限期整改。消防机构辩称，建设工程消防验收备案结果通知是按照验收评定标准完成工程检查的体现，性质属于技术性验收，不是独立、完整的具体行政行为，不具有可诉性。经查，针对其居住的棚户区改造工程，济南市公安消防支队对消防设施抽查后，于二〇一一年十一月二十一日作出《建设工程消防验收备案结果通知》。济南高新技术产业开发区人民法院二〇一二年十一月裁定驳回起诉；戴某华上诉，济南市中级人民法院二〇一三年一月十七日裁定撤销一审裁定，本案由一审法院继续审理。

法院认为：关于行为性质，依据消防法及公安部建设工程消防监督管理规定，建设工程消防验收备案是建设单位向消防机构报告工程完成验收情况、消防机构予以登记备案以供检查和监督的行为，属于消防机构对建设工程实施消防监督和管理的行为，具有行使行政职权的性质，体现国家意志性、法律性、公益性、专属性和强制性；备案结果通知是备案行为的组成部分和结果的具体表现形式，同样具有上述特性，应纳入司法审查范围。关于行为后果，在竣工验收备案行为中，消防机构并非简单接受报送资料，还要对备案资料进行审查、完成工程检查；备案、抽查行为能产生行政法上的拘束力：对建设单位而言，不备案应承担相应行政责任，抽查不合格应停止使用并整改；对消防机构而言，备案结果中含抽查是否合格的评定，实质是一种行政确认，一旦评定为合格，即视为在事实上确认了消防工程质量合格，行政相关人受该行为拘束。故备案结果通知含有消防竣工验收是否合格的评定，具有行政确认性质，是具体行政行为，可诉。

三、赵律师点评

「技术性验收」这个挡箭牌，是怎么被拆掉的

行政机关最常见的抗辩是「我们只是技术判断，不是行政行为」。本案用两步拆解：第一步看行为性质——备案不是被动收件，而是行使消防监督职权的环节，具有国家意志性与强制性；第二步看行为后果——备案结果里含「抽查是否合格」的评定，合格的评定事实上确认了工程质量合格，建设单位和相关人都受其拘束。有职权、有评定、有拘束力，就是具体行政行为，就可以被起诉。

「备案」两个字容易让人误解

很多人以为备案就是登记一下、存档备查，不产生权利义务。但本案的备案不是这样：它伴随抽查，抽查有合格与否的结论，结论会决定这栋楼能不能投用。这种「名为备案、实为确认」的安排，在消防、环保、规划验收等领域很常见。判断标准不看名称，看三点：有没有审查、有没有结论、结论有没有拘束力。

利害关系人能告什么

本案原告不是建设单位，而是住户。他告的不是「备案程序违法」，而是「消火栓位置影响通行、不符合国家标准却通过验收」。这类诉讼的关键，是把「个人受影响」转化为「行政行为的合法性瑕疵」：先证明自己与该行为有利害关系（相邻、通行、安全），再证明验收结论与强制性技术标准不符。只讲生活不便，法院难以支持；讲标准、讲条文、讲测量数据，才有抓手。

对建设单位与业主的双重提示

对建设单位：消防验收备案不是「交材料就完事」，抽查不合格要停止使用并整改，合格结论一旦作出，日后出现消防问题，这份结论会成为重要证据。对业主：收房前若发现公共消防设施影响通行、遮挡、占位，先测量、拍照、核对国家标准，再走投诉与诉讼两条路；起诉时把备案结果通知作为被诉对象，比起诉物业更直接。

名字叫备案，实质可能是确认。判断一份通知能不能告，只看三件事：有没有审查、有没有结论、结论管不管人。

四、判决书全文（点开阅读 · 发布前已做脱敏核查）

建设工程消防验收备案结果通知含有消防竣工验收是否合格的评定，具有行政确认的性质，当事人对公安机关消防机构的消防验收备案结果通知行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法予以受理。原告戴世华诉称：原告所住单元一梯四户，其居住的801室坐东朝西，进户门朝外开启。距离原告门口0.35米处的南墙挂有高1.6米、宽0.7米、厚0.25米的消火栓。人员入室需后退避让，等门扇开启后再前行入室。原告的门扇开不到60至70度根本出不来。消防栓的设置和建设影响原告的生活。请求依法撤销被告济南市公安消防支队批准在其门前设置的消防栓通过验收的决定；依法判令被告责令报批单位依据国家标准限期整改。

被告济南市公安消防支队辩称：建设工程消防验收备案结果通知是按照建设工程消防验收评定标准完成工程检查，是检查记录的体现。如果备案结果合格，则表明建设工程是符合相关消防技术规范的；如果不合格，公安机关消防机构将依法采取措施，要求建设单位整改有关问题，其性质属于技术性验收，并不是一项独立、完整的具体行政行为，不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，请求驳回原告的起诉。

法院经审理查明：针对戴世华居住的馆驿街以南棚户区改造工程1-8号楼及地下车库工程，济南市公安消防支队对其消防设施抽查后，于2011年11月21日作出济公消验备〔2011〕第0172号《建设工程消防验收备案结果通知》。济南高新技术产业开发区人民法院于2012年11月13日作出（2012）高行初字第2号行政裁定，驳回原告戴世华的起诉。戴世华不服一审裁定提起上诉。济南市中级人民法院经审理，于2013年1月17日作出（2012）济行终字第223号行政裁定：一、撤销济南高新技术产业开发区人民法院作出的（2012）高行初字第2号行政裁定；二、本案由济南高新技术产业开发区人民法院继续审理。法院生效裁判认为：关于行为的性质。《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）第四条规定：“县级以上地方人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。

”《公安部建设工程消防监督管理规定》第三条第二款规定：“公安机关消防机构依法实施建设工程消防设计审核、消防验收和备案、抽查，对建设工程进行消防监督。”第二十四条规定：“对本规定第十三条、第十四条规定以外的建设工程，建设单位应当在取得施工许可、工程竣工验收合格之日起七日内，通过省级公安机关消防机构网站进行消防设计、竣工验收消防备案，或者到公安机关消防机构业务受理场所进行消防设计、竣工验收消防备案。”上述规定表明，建设工程消防验收备案就是特定的建设工程施工人向公安机关消防机构报告工程完成验收情况，消防机构予以登记备案，以供消防机构检查和监督，备案行为是公安机关消防机构对建设工程实施消防监督和管理的行为。

消防机构实施的建设工程消防备案、抽查的行为具有行使行政职权的性质，体现出国家意志性、法律性、公益性、专属性和强制性，备案结果通知是备案行为的组成部分，是备案行为结果的具体表现形式，也具有上述行政职权的特性，应该纳入司法审查的范围。

关于行为的后果。《消防法》第十三条规定：“按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程竣工，依照下列规定进行消防验收、备案：……（二）其他建设工程，建设单位在验收后应当报公安机关消防机构备案，公安机关消防机构应当进行抽查。依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用；其他建设工程经依法抽查不合格的，应当停止使用。”公安部《建设工程消防监督管理规定》第二十五条规定：“公安机关消防机构应当在已经备案的消防设计、竣工验收工程中，随机确定检查对象并向社会公告。对确定为检查对象的，公安机关消防机构应当在二十日内按照消防法规和国家工程建设消防技术标准完成图纸检查，或者按照建设工程消防验收评定标准完成工程检查，制作检查记录。检查结果应当向社会公告，检查不合格的，还应当书面通知建设单位。

建设单位收到通知后，应当停止施工或者停止使用，组织整改后向公安机关消防机构申请复查。公安机关消防机构应当在收到书面申请之日起二十日内进行复查并出具书面复查意见。”上述规定表明，在竣工验收备案行为中，公安机关消防机构并非仅仅是简单地接受建设单位向其报送的相关资料，还要对备案资料进行审查，完成工程检查。消防机构实施的建设工程消防备案、抽查的行为能产生行政法上的拘束力。对建设单位而言，在工程竣工验收后应当到公安机关消防机构进行验收备案，否则，应当承担相应的行政责任，消防设施经依法抽查不合格的，应当停止使用，并组织整改；对公安机关消防机构而言，备案结果中有抽查是否合格的评定，实质上是一种行政确认行为，即公安机关消防机构对行政相对人的法律事实、法律关系予以认定、确认的行政行为，一旦消防设施被消防机构评定为合格，那就视为消防机构在事实上确认了消防工程质量合格，行政相关人也将受到该行为的拘束。

据此，法院认为作出建设工程消防验收备案通知，是对建设工程消防设施质量监督管理的最后环节，备案结果通知含有消防竣工验收是否合格的评定，具有行政确认的性质，是公安机关消防机构作出的具体行政行为。备案手续的完成能产生行政法上的拘束力。故备案行为是可诉的行政行为，人民法院可以对其进行司法审查。原审裁定认为建设工程消防验收备案结果通知性质属于技术性验收通知，不是具体行政行为，并据此驳回上诉人戴世华的起诉，确有不当。

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案号：（2012）济行终字第223号　审理法院：山东省济南市中级人民法院　裁判日期：2013-01-17

来源：最高人民法院发布的指导性案例（指导案例59号）。

本文案情与裁判要点依据公开裁判文书整理，点评部分为律师个人实务意见。

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