指导性案例魏永高、陈守志诉来安县人民政府收回土地使用权批复案

一、案情速览

县政府对国土局的请示作了一份「同意收回土地使用权」的批复，这份批复没有送达给用地人。

国土局没作收回决定、也没送达，直接把批复交给土地储备中心去拆、去补。

用地人申请信息公开拿到批复，复议后起诉。法院：批复已外化为对外生效的行为，可以告。指导案例22号。

二、裁判要点提炼

二〇一〇年八月三十一日，安徽省来安县国土资源和房产管理局向来安县人民政府报送关于收回该县永阳东路与塔山中路部分地块土地使用权的请示。同年九月六日，来安县人民政府作出同意收回上述地块国有土地使用权的批复。国土资源和房产管理局收到批复后，没有依法制作并向原土地使用权人送达收回土地使用权决定，而直接交由来安县土地储备中心付诸实施。魏永高、陈守志的房屋位于被收回使用权的土地范围内，二人对县政府收回国有土地使用权批复不服，提起行政复议；滁州市人民政府于二〇一一年九月二十日作出行政复议决定，维持该批复。二人仍不服，提起行政诉讼，请求撤销该批复。滁州市中级人民法院于二〇一一年十二月二十三日裁定驳回起诉；二人上诉，安徽省高级人民法院于二〇一二年九月十日裁定：撤销一审裁定，指令滁州市中级人民法院继续审理本案。

法院生效裁判认为：根据土地储备管理办法和本省国有土地储备办法关于以收回方式储备国有土地的程序规定，国土资源行政主管部门在人民政府作出批准收回国有土地使用权方案批复后，应当向原土地使用权人送达对外发生法律效力的收回国有土地使用权通知。县人民政府的批复属于内部行政行为，不向相对人送达，对相对人的权利义务尚未产生实际影响，一般不属于行政诉讼的受案范围。但本案中，县人民政府作出批复后，国土资源行政主管部门没有制作并送达对外发生效力的法律文书，即直接交土地储备中心根据该批复实施拆迁补偿安置行为，对原土地使用权人的权利义务产生了实际影响；原土地使用权人也通过申请政府信息公开知道了该批复的内容，并对批复提起了行政复议，复议机关作出复议决定时也告知了诉权；该批复已实际执行，并外化为对外发生法律效力的具体行政行为。因此，对该批复不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

三、赵律师点评

内部批复，什么时候变成可诉行为

一般规则是：上级对下级的请示批复，属于内部行政行为，不对外送达、不直接影响相对人权利义务，不能单独起诉。但本案给出了例外：批复作出后，主管部门没有制作、送达对外的收回决定，直接把批复交给储备中心去实施拆迁补偿——这时候批复已经「外化」，成了实际执行的依据，相对人的权利义务因它而改变，就可以起诉。判断标准就一句话：这个内部文件有没有对外产生实际影响。

别被「程序没走完」挡住起诉

本案被告的一个隐含抗辩是：我们还没作出正式的收回决定，你怎么就起诉了？法院的处理是看实质：正因为你们跳过了正式决定、直接用批复实施，相对人才无从起诉那个「正式决定」，如果连批复也不能诉，就等于堵死了救济渠道。这一条对征收拆迁类案件很重要——实践中大量存在「用批复、会议纪要、内部通知代替正式决定」的做法，相对人不能因为文件形式不对就失去诉权。

政府信息公开，是这类案件的钥匙

本案原告是「通过申请政府信息公开知道了该批复的内容」。这是被征收人常用的路径：先申请公开征收批准文件、收回土地批复、补偿方案，拿到文件后再判断告什么。要注意：申请公开时要写清文件名称、文号、制作时间；行政机关以「内部文件」为由拒绝公开的，可以申请复议或起诉；拿到文件后，起诉期限从知道或应当知道之日起算，别拖。

给被征收人的行动顺序

第一步，申请政府信息公开，拿到批复、公告、补偿方案；第二步，对批复申请行政复议（本案就是这样，复议机关维持并告知诉权）；第三步，在法定期限内起诉，诉请可以是撤销批复，也可以是确认违法并赔偿；第四步，如果已经实施拆除，另行主张行政赔偿，注意举证责任规则。顺序错了，容易在「受案范围」「起诉期限」上被挡回来。

文件上写着「内部」，可它已经把房子拆了——那它就得让人告。