行政诉讼被告

一句话定义：行政诉讼被告是因公民、法人或者其他组织提起行政诉讼而被诉的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条，原则上由作出行政行为的行政机关充当，经复议维持的由原机关与复议机关作共同被告；被告列错的，人民法院应当释明并要求变更，拒绝变更的裁定驳回起诉。

构成要件

一、基本原则：谁作出行政行为，谁当被告。 第二十六条第一款规定：「公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。」这是认定被告的第一条规则，也是最简单的一条。判断的是「谁作出的」，不是「谁盖章的」「谁执行的」——决定书上署名的机关是被告。

二、经复议维持的，原机关与复议机关是共同被告。 第二十六条第二款前段规定：「经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。」这是 2014 年修改后确立、2017 年修正后延续的重要规则，目的是防止复议机关为了避免当被告而一律维持。共同被告案件中，第七十九条还规定，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。

三、经复议改变的，复议机关单独作被告。 第二十六条第二款后段规定：「复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。」「改变」意味着复议机关重新作出了一个替代性的决定，被诉的对象随之变成了复议决定，所以由复议机关单独担责。

四、复议机关逾期不作决定的，要看你告的是什么。 第二十六条第三款规定：「复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。」这一款把「告原行为」与「告复议不作为」分开处理：想撤销原来的那个决定，被告是原机关；想让复议机关作出复议决定，被告是复议机关。

五、两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作被告。 第二十六条第四款规定：「两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。」注意这里是「同一行政行为」，即多个机关共同署名或者共同作出一个决定；如果各机关分别作出不同决定，应当分别起诉，不是共同被告。

六、行政机关委托的组织所作的行为，委托机关是被告。 第二十六条第五款规定：「行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。」委托不同于授权：法律、法规、规章授权的组织以自己的名义作出的行为，该组织自己是被告；受委托的组织以委托机关名义作出的行为，被告是委托机关。

七、行政机关被撤销或者职权变更的，由继续行使其职权的机关作被告。 第二十六条第六款规定：「行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。」机构改革、职能划转之后，不能以「原来的机关已经没有了」为由拒绝受理，应当找到承接该项职权的机关。

八、县级以上地方人民政府的被告资格另有专门规则。 《最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》针对政府「指导多、具体实施少」的特点作出了细化：法律、法规、规章规定属于政府职能部门职权的，政府通过听取报告、召开会议、组织研究、下发文件等方式进行指导，公民、法人或者其他组织不服该指导行为提起诉讼的，人民法院应当释明，告知其以具体实施行政行为的职能部门为被告；政府根据城乡规划法的规定责成有关职能部门对违法建筑实施强制拆除的，以作出强制拆除决定的行政机关为被告，没有强制拆除决定书的，以具体实施强制拆除行为的职能部门为被告；对集体土地征收中强制拆除房屋等行为不服提起诉讼的，除有证据证明系县级以上地方人民政府具体实施外，以作出强制拆除决定的行政机关为被告，没有强制拆除决定书的，以具体实施强制拆除等行为的行政机关为被告；政府已经作出国有土地上房屋征收与补偿决定，不服具体实施房屋征收与补偿工作中的强制拆除房屋等行为提起诉讼的，以作出强制拆除决定的行政机关为被告，没有强制拆除决定书的，以政府确定的房屋征收部门为被告；向政府申请履行法定职责或者给付义务，法律、法规、规章规定该职责或者义务属于下级人民政府或者相应职能部门，政府已经转送并告知申请人的，以下级人民政府或者相应职能部门为被告；政府确定的不动产登记机构或者实际履行该职责的职能部门办理不动产登记的，以该机构或者部门为被告；政府指定具体机构负责政府信息公开日常工作，对该指定机构以自己名义所作的政府信息公开行为不服的，以该指定机构为被告。

九、被告不仅是名称问题，还关系到管辖和举证。 经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖；被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。所以被告是谁，直接决定向哪家法院起诉以及谁来举证。

十、被告列错的法律后果是明确的。 起诉条件第二项要求「有明确的被告」；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项规定，「错列被告且拒绝变更的」，已经立案的应当裁定驳回起诉。也就是说，列错被告本身不是绝症，法院应当释明并给予变更机会，真正致命的是拒绝变更。

法条依据

与相邻概念的区别

认定被告时最容易出错的两组，一是经复议的案件，二是涉及政府的案件。经复议的案件要分三步走：先看复议机关有没有作出决定——没有作出决定的，按第三款处理，看你要告的是原行为还是复议不作为；作出了决定的，再看是维持还是改变——维持的按第二款前段列共同被告，改变的按第二款后段列复议机关。实践中最高频的错误就是复议维持后只列原机关为被告，忽略了「复议机关作共同被告」这一规则，结果被法院要求补正甚至驳回起诉。参见复议维持原决定，起诉时该告谁？复议机关要不要一起告。

涉及政府的案件则要注意一个反直觉的结论：越是写着政府文件的行为，被告越可能不是政府。《最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》第一条明确，法律、法规、规章规定属于职能部门职权、政府仅以听取报告、召开会议、组织研究、下发文件等方式进行指导的，应当以具体实施行政行为的职能部门为被告；第二条、第三条对强制拆除也采取同样思路，有强拆决定书的看决定书，没有决定书的看谁实际实施。所以判断被告不能只看文件抬头，要看「谁依照法定职权作出了那个对外生效的行为」。行政赔偿中的义务机关确定也遵循类似逻辑，可参见谁当赔偿义务机关：行政赔偿中的义务机关确定。

实操指引

• 第一步，先看决定书上署名并盖章的是谁。 以对外生效的文书为准，被告名称写该机关的法定全称，不要写内设机构、临时机构或者经办人个人。
• 第二步，判断本案有没有经过复议，以及复议的结果。 未经复议的走第一款；维持的把原机关和复议机关一并列为共同被告；改变的只列复议机关；逾期不作决定的，先想清楚你要告的是原行为还是复议不作为。
• 第三步，区分授权与委托。 法律、法规、规章授权的组织以自己名义作出行为的，该组织是被告；受委托的组织以委托机关名义作出行为的，委托机关是被告。
• 第四步，机构改革后找承接机关。 原机关被撤销或者职权变更的，查找承接该项职权的新机关，不能以「原机关不存在」为由放弃起诉。
• 第五步，涉及政府的，先查被告资格规定的细化规则。 按指导行为、责成强拆、集体土地征收强拆、国有土地上房屋征收强拆、履职与给付转送、不动产登记、政府信息公开七类情形分别对应。
• 第六步，收到法院释明后及时变更被告。 法院认为被告不适格时会释明并要求变更，应当在指定期间内提交变更申请；拒绝变更的，将依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项裁定驳回起诉。

被告确定之后，紧接着要考虑的是谁来举证、举证什么，参见行政诉讼中被告的举证责任：行政机关要证明什么。整体流程的起点是起诉条件与起诉状的要求，见行政诉讼。

常见问题

问：复议维持了原决定，我只告原机关行不行？ 答：不行，应当列共同被告。第二十六条第二款前段明确规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。只列原机关属于被告不适格，法院会释明要求变更；拒绝变更的，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项裁定驳回起诉。共同被告案件中，法院依照第七十九条对复议决定和原行政行为一并作出裁判。

问：复议机关一直没有给我答复，我该告谁？ 答：看你想要什么结果。第二十六条第三款规定，复议机关在法定期限内未作出复议决定，起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。想撤销原来那个处罚，告原机关；想让复议机关依法作出复议决定，告复议机关。

问：我告的是市政府，法院说应该告某个局，合理吗？ 答：合理。《最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》第一条规定，法律、法规、规章规定属于县级以上地方人民政府职能部门的行政职权，政府通过听取报告、召开会议、组织研究、下发文件等方式进行指导，公民、法人或者其他组织不服政府指导行为提起诉讼的，人民法院应当释明，告知其以具体实施行政行为的职能部门为被告。收到释明后应当及时变更被告。

问：房子被强拆了，不知道是谁拆的，告谁？ 答：分情形。政府根据城乡规划法责成职能部门强拆违法建筑的，以作出强制拆除决定的行政机关为被告，没有强制拆除决定书的，以具体实施强制拆除行为的职能部门为被告；集体土地征收中的强制拆除，除有证据证明系县级以上地方人民政府具体实施外，以作出强制拆除决定的行政机关为被告，没有决定书的以具体实施机关为被告；国有土地上房屋征收中，政府已经作出征收与补偿决定的，以作出强拆决定的机关为被告，没有决定书的以政府确定的房屋征收部门为被告。

问：行政机关说「这事是某某公司干的，你告公司去」，对吗？ 答：一般不对。受行政机关委托的组织所作的行为，依照第二十六条第五款由委托的行政机关作被告。只有法律、法规、规章授权的组织以自己的名义作出的行为，才由该组织自己作被告。判断的关键是该组织有没有法律、法规、规章层面的授权。

问：我原来的主管机关被撤并了，还能起诉吗？ 答：可以。第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。机构改革不消灭诉权，只是被告主体发生承接，应当查询机构改革方案中该项职权的归属，以承接机关为被告。