行政复议范围

一句话定义：行政复议范围是哪些行政行为可以依法进入复议程序的法定界限，现行行政复议法第十一条以十五项加一项兜底的方式作了正面列举，第十二条从反面排除四类事项，第十三条另行允许对行政行为依据的规范性文件一并请求附带审查；一件申请是否可被受理，范围只是必须同时满足的七项条件之一。

构成要件

一、判断入口先是「什么是行政行为」，第十一条列举的正是行政行为的具体形态。 第二条第二款明确：前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织的行政行为。这一句的作用是把授权组织的行为一并拉进来，例如依法承担公共管理职能的事业单位、行业协会、管理机构等，只要行使的是法律、法规、规章授予的行政职能，其行为就落入复议视野，而不必追问它是不是严格意义上的行政机关。

二、第十四项之前的列举覆盖了行政管理的各大板块， 分别是：（一）行政处罚决定；（二）行政强制措施、行政强制执行决定；（三）行政许可中的拒绝、逾期不予答复以及其他许可决定；（四）确认自然资源所有权或者使用权的决定；（五）征收征用决定及其补偿决定；（六）赔偿决定或者不予赔偿决定；（七）不予受理工伤认定申请的决定或者工伤认定结论；（八）侵犯经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权；（九）滥用行政权力排除或者限制竞争；（十）违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务；（十一）申请履行保护人身权利、财产权利、受教育权利等合法权益的法定职责被拒绝履行、未依法履行或者不予答复；（十二）申请依法给付抚恤金、社会保险待遇或者最低生活保障等社会保障未被依法给付；（十三）行政协议争议；（十四）政府信息公开工作中的侵权。这十四项几乎把日常行政管理的全部出口都写进来了，判断时通常不需要再套用「具体行政行为」的抽象定义。

三、第十五项兜底条款写的是「认为行政机关的其他行政行为侵犯其合法权益」。 它的存在意味着正面列举不是封闭清单：前十项之外的其他行政行为，只要申请人主张其侵犯合法权益，仍然可以依此条提出申请。与行政诉讼法第十二条兜底的「侵犯其他人身权、财产权等合法权益」相比，复议法的兜底没有把权益类型限定为人身权、财产权，而是保留了更大的开放空间，这也是「化解行政争议主渠道」定位在受理环节的具体体现。范围扩大的具体情形参见行政复议范围扩到十五项：政府信息公开、工伤认定、行政协议都能复议。

四、第七项与第十二项是本次修订新增度最高的两类。 第七项把工伤认定彻底写进复议范围——包括对不予受理工伤认定申请的决定不服和对工伤认定结论不服，解决了过去在部分地方需要先走内部复核还是可以直接复议的争议；第十二项把抚恤金、社会保险待遇、最低生活保障等社会保障给付写进来，明确「没有依法给付」即可申请复议。社保、工伤类争议由此可以在同一条轨道上一并处理，不必先跑去走另一套程序。

五、第十三项把行政协议正式写进复议范围。 该项列举的是「认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议」。注意它的结构是「订立→履行→变更→解除」全过程覆盖，而不是只管某一个环节；处理此类案件时，第七十一条给的不是撤销而是「承担依法订立、继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任」，手段上更接近合同责任。

六、第十二条从反面排除四类事项，判断时要先过这一关。 这四类是：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等规范性文件；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）行政机关对民事纠纷作出的调解。四类都不是针对不特定相对人的具体处理，或者另有专门的救济渠道：内部人事处理走申诉控告，行政调解不服可以就原民事争议起诉。

七、第二类排除最容易引发误解：规范本身不能单独复议，但可以在对具体行为复议时附带审查。 第十三条第一款允许申请人在对行政行为申请行政复议时，一并请求对该行政行为所依据的下列规范性文件进行附带审查：（一）国务院部门的规范性文件；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规范性文件；（三）乡、镇人民政府的规范性文件；（四）法律、法规、规章授权的组织的规范性文件。第二款明确排除规章：前款所列规范性文件不含规章，规章的审查依照法律、行政法规办理。所以「红头文件」不是一概不能动，而是必须搭着具体行政行为一起提，这就是所谓「附带审查」的含义。

八、范围合格不等于申请一定被受理。 第三十条第一款把受理条件列为七项，属于本法规定的行政复议范围只是其中第五项；其余还包括有明确的申请人和符合本法规定的被申请人、申请人与被申请行政复议的行政行为有利害关系、有具体的行政复议请求和理由、在法定申请期限内提出、属于本机关的管辖范围、以及没有重复受理的情形。实践中，范围没问题却被拒之门外的，多半栽在利害关系和期限这两项上。

九、申请方式上还有一条容易被忽略的规则。 第二十二条第四款：申请人对两个以上行政行为不服的，应当分别申请行政复议。也就是说，范围再宽也不允许「一案打包」：针对两个不同行政行为要分两个案件递交，各自计算期限、各自申请救济。

法条依据

与相邻概念的区别

两组排除清单看起来几乎一样，实则有一处关键差别：行政复议法第十二条第四项排除的是「行政机关对民事纠纷作出的调解」，行政诉讼法第十三条第四项排除的是「法律规定由行政机关最终裁决的行政行为」，两项互相都没有写进对方的清单。这意味着：行政调解虽不能复议，也不当然地被排除在行政诉讼受案范围之外；反过来，法律规定由行政机关最终裁决的行政行为虽不能起诉，也不当然地被排除在复议范围之外。判断一件事务能不能走某条通道，必须查那条通道自己的排除清单，不能凭印象互换。

第二处容易出错的是把「抽象行政行为一律不能动」当成铁律。准确的说法是：行政法规、规章以及具有普遍约束力的决定、命令这类规范本身，不能作为独立的复议对象；但只要它被某个具体行政行为所援引，就可以按照第十三条在对那个具体行为申请复议时一并请求附带审查，且审查对象的范围明确写为国务院部门、县级以上地方各级人民政府及其工作部门、乡镇人民政府、法律、法规、规章授权的组织制定的规范性文件，规章除外。把这一步做出来，往往比单纯争一个罚款更有意义。

实操指引

• 第一步，先把被争议的那件事定性为「行政行为」。 看它是不是行政机关或者法律、法规、规章授权的组织在行使行政职能时作出的、对相对人权利义务产生实际影响的行为。内部磋商、过程性记录、尚未对外发生效力的草案一般不算。
• 第二步，对照第十一条找最接近的一项，同时准备兜底。 能明确对应到某一项的，在申请书中直接写明该项序号与表述；对不上的，援引第十五项「认为行政机关的其他行政行为侵犯其合法权益」并说明侵害了什么合法权益。
• 第三步，先过第十二条的四类排除。 遇到「内部纪要」「内部通报」「调解书」这类字眼，先想想它是不是真的仅针对特定的你：如果这份文件事实上就是冲着你的权利义务来的，也有可能作为具体行政行为处理。
• 第四步，如果争议源于一份规范性文件，记得把它列出为附带审查对象。 在申请书中另起一段写明请求附带审查的文件名称、制定机关与具体条款，并说明为什么它与被申请复议的行政行为之间存在依据关系。
• 第五步，别把范围合格当成万事大吉。 同步核对利害关系的证明、申请期限的起算、以及管辖机关是否正确，这三项任一出问题都会走向不予受理。政府信息公开类案件尤其要盯住期限，相关要点见政府信息公开申请。
• 第六步，多个行政行为分别递交。 一次只对某一个行政行为提起一件复议申请，各自的请求、事实与理由分别写清楚，避免因为一案多请被要求拆分而耽误期限。常见的可复议情形举例参见环保部门责令停产整改，能复议吗？。

常见问题

问：我只得到了一份内部会议纪要，没有正式决定书，能复议吗？ 答：要看它是不是第十二条第三项意义上的内部人事处理，还是已经对你的权利义务产生了实际影响并对外发生效力。真正仅在机关内部流转、不涉及外部相对人权利义务的行为，通常不属于复议范围；反过来，名称写着「纪要」「通知」却直接设定了你的义务或者直接处分了你的权利，仍然可能被认定为行政行为。

问：红头文件能不能单独申请复议？ 答：规范本身不能单独复议，但可以附带审查。第十二条第二项把它列为不属于复议范围的事项，第十三条则允许在对行政行为申请复议时，一并请求审查作出该行政行为所依据的国务院部门、县级以上地方各级人民政府及其工作部门、乡镇人民政府以及法律、法规、规章授权的组织制定的规范性文件。规章不在附带审查范围之内，其审查依照法律、行政法规办理。

问：行政机关对我们邻里之间的纠纷作出的调解我不服，怎么办？ 答：对行政调解不能申请复议。第十二条第四项把「行政机关对民事纠纷作出的调解」明确排除在复议范围之外，此时的救济路径是就原民事争议本身向法院提起民事诉讼，或者请求行政机关依法作出处理。

问：单位对我的处分是不是不能复议？ 答：一般不能。第十二条第三项把「行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定」排除在外，这类争议另有申诉控告渠道。需要注意甄别的是：某些看似内部的人员处理，实际上取消了外部主体的资格、资质或者待遇，是否属于第三项所指的「行政机关工作人员的奖惩、任免」要结合具体情况判断。

问：我要告的是一大片区域里反复出现的管理乱象，能不能一次性申请复议？ 答：不能打包。第二十二条第四款要求申请人对两个以上行政行为不服的，应当分别申请行政复议。正确做法是按行为逐个拆分，每个行为单独一件，分别写明请求、事实、理由并分别计算申请期限。