城乡规划：五个层次怎么分、规划改了谁来赔、没证建设罚多少

一句话定义

城乡规划，是政府对一片地方「怎么用、盖什么、盖多高、留多少绿地」事先作出的安排，由城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划五类构成（《中华人民共和国城乡规划法》第二条第二款）。

这个定义里有一个容易被跳过的限定：第二条第一款说的是「制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法」。

也就是说，这套法律的抓手是规划区。在规划区里动土，规划管得着；不在规划区里，规划法退场，换别的法律上场。判断一件事适不适用城乡规划法，第一步永远是问「这块地在不在规划区里」。

第二条第三款给了规划区的定义：城市、镇和村庄的建成区，以及因城乡建设和发展需要必须实行规划控制的区域。具体范围由有关人民政府在组织编制总体规划时划定。

「必须实行规划控制的区域」这几个字，把规划区的边界往外推了很远。一块现在还种着庄稼的地，只要被划进了规划区，从划进那天起，它的建设活动就要按规划来。

构成要件与适用条件

一、五个层次、两对分类：先把这张图记住

第二条第二款把城乡规划分成五类：城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划、村庄规划。

接着给了两对分类，这是理解整部法的钥匙。

第一对：城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。总体规划管全局，定发展规模、功能分区、用地布局；详细规划管具体地块，定这块地能盖什么、盖多少、退红线退多少。

第二对：详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。控制性详细规划管指标——容积率、建筑密度、绿地率、建筑高度，是「允许盖成什么样」；修建性详细规划管总平面——房子摆在哪、路怎么走、地下车库入口朝哪，是「具体怎么摆」。

两对分类合起来是四层：总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划，加上城镇体系规划这条独立线。

这个层级关系有严格的上下位约束。第二十一条规定，修建性详细规划应当符合控制性详细规划。第四十八条更狠：修改控制性详细规划如果涉及总体规划的强制性内容，应当先修改总体规划。

所以实务中判断一个项目合不合法，顺序应当是从下往上：先看它的建设行为符不符合修建性详细规划（如果有），再看符不符合控制性详细规划，最后看控规本身有没有违背总规的强制性内容。任何一层对不上，合法性就有问题。

二、规划区：一个决定「管不管」的空间概念

规划区不是一个行政边界，是一个功能边界。

第二条第三款说得很清楚：规划区包括城市、镇和村庄的建成区，以及因城乡建设和发展需要必须实行规划控制的区域。

这里面有两个词要分开看。建成区是现状，现在已经盖满了的地方；必须实行规划控制的区域是未来，现在可能还空着，但将来要开发、要保护、要控制的地方。

规划区的具体范围，由有关人民政府在组织编制城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划时划定。所以规划区不是一个单独的文件，它是写在各层次规划里的一个内容。

这个划定权很重要。一块地被划进规划区，意味着从那天起，它上面的建设活动要办规划许可；被划出去，规划法就不管了，改由土地管理法、农村土地承包法等管。

第三十条第二款还有一条特别的规定：在城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围以外，不得设立各类开发区和城市新区。

这一条堵的是一个很常见的口子：总体规划没覆盖到的地方，另起一个「新区」「开发区」的名义搞建设。法律的态度是明确的，建设用地范围以外，不许这么干。

三、批准的规划不得随意改：第七条是一条硬约束

第七条只有一句话：经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。

这句话包含三层意思。

第一层，规划是依据。规划不是一张参考图，是行政行为的合法性来源。规划部门发不发证、怎么发，依据就是规划。

第二层，规划对行政机关自己也有约束力。规划部门不能今天按这个规划发证，明天按另一个规划处罚，前后不一致就是违法。

第三层，修改要走法定程序。这一层后面第八节会详细讲，概括起来是：总规修改要五种情形之一，控规修改要论证、征求意见、报原审批机关同意。

第八条还规定了公布义务：组织编制机关应当及时公布经依法批准的城乡规划，法律、行政法规规定不得公开的内容除外。

公布不是可选项。没有公布的规划，当事人无从知晓，也就无从遵守，更谈不到「违反规划」。

四、你的两项权利：查询和举报

第九条是整部法律里对普通人最有用的一条，它给了两项权利。

第一项是查询权：任何单位和个人有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求，向城乡规划主管部门查询。

注意两个限定词：涉及其利害关系、建设活动是否符合规划要求。不是随便什么都能查，是「跟你有利害关系的那件事符不符合规划」。

第二项是举报控告权：任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。主管部门应当及时受理并组织核查、处理。

这一项权利的用法很实在。邻居在楼顶加建、小区里有人拆了承重墙、村里有人占了耕地盖房，都可以举报。举报之后，主管部门有法定的受理和核查义务。

第五十四条还有配套规定：监督检查情况和处理结果应当依法公开，供公众查阅和监督。所以举报之后可以要求知道处理结果。

五、四张证：什么项目办什么证

城乡规划法里的许可制度，核心是四张证。这四张证不是并列的，各有各的适用条件，办错了会卡住整个流程。

第一张是选址意见书，依据第三十六条。适用条件是：按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的。两个条件同时满足才需要办，缺一个都不需要。第三十六条第二款明确：前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书。

第二张是建设用地规划许可证，依据第三十七条和第三十八条，分两条路径。

划拨路径（第三十七条）：在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位向城乡规划主管部门提出申请，主管部门依据控制性详细规划核定用地位置、面积、允许建设的范围，核发许可证。取得许可证后才能向土地主管部门申请用地。

出让路径（第三十八条）：在国有土地使用权出让前，规划主管部门就要依据控制性详细规划提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为出让合同的组成部分。建设单位在取得批准、核准、备案文件和签订出让合同后，领取建设用地规划许可证。

两条路径的差别在时序。划拨是先批项目、再核用地、再拿地；出让是先定规划条件、再签合同、再领证。

第三张是建设工程规划许可证，依据第四十条。适用情形是：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设。申请材料包括使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案；需要编制修建性详细规划的建设项目，还要提交修建性详细规划。

第四张是乡村建设规划许可证，依据第四十一条。适用情形是：在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设。程序是先向乡、镇人民政府提出申请，由乡镇政府报城市、县城乡规划主管部门核发。

第四十一条还有一条红线：在乡、村庄规划区内进行上述建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当先依照土地管理法办理农用地转用审批手续，再由规划主管部门核发乡村建设规划许可证。

顺序不能倒。先转用、后发证，这个顺序颠倒了，证就是违法的。

第四十二条再补一句：城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。这一条把许可的空间边界锁死了。

四张证的具体办理流程，站内已有三篇分述：建设用地规划许可证怎么办、建设工程规划许可证怎么办、用地预审与选址意见书怎么办。本篇不重复流程，只讲这些证背后的规划体系和约束。

六、规划条件：写不进出让合同，合同无效

第三十九条是整部法律里后果最重的一条。

原文：规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件；占用土地的，应当及时退回；给当事人造成损失的，应当依法给予赔偿。

三个后果连着来：合同无效、批准文件被撤销、土地退回。

这一条针对的是土地出让环节最常见的违规：出让时没定规划条件，或者定了但没写进合同。合同一签，开发商拿了地，后面办证的时候才发现没有规划条件，整个链条就断了。

第三十八条第三款还禁止了另一种操作：城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。

规划条件一旦进了合同，就成了合同条款，不能靠发证环节偷偷改。

第四十三条则规定了建设单位这一侧的义务：应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城乡规划主管部门提出申请；变更内容不符合控制性详细规划的，不得批准。

所以「容积率能不能调」这个问题，答案不是「能」或「不能」，而是「看调完之后符不符合控规」。符合，可以批；不符合，不能批。批了也是违法的，第五十七条给了纠正路径：上级主管部门有权责令撤销或者直接撤销该许可，因撤销造成损失的应当依法赔偿。

七、规划核实与竣工验收：一道容易漏的关

第四十五条：县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。

这一条卡的是竣工验收。很多项目主体完工、消防过了、质量过了，就以为可以交付，漏了规划核实这一关。规划核实看的是「盖出来的和批的符不符合」——面积、高度、位置、退线、配套。

第二款还有一个时点：建设单位应当在竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料。逾期不报的后果在第六十七条：责令限期补报；逾期不补报的，处一万元以上五万元以下罚款。

八、规划怎么改：总规五种情形、控规四道程序

这是本篇最实用的一部分，因为「规划改了」是老百姓最常遇到的场景。

先看总体规划（含省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划）。第四十七条第一款规定了五种可以修改的情形：

一、上级人民政府制定的城乡规划发生变更，提出修改规划要求的；二、行政区划调整确需修改规划的；三、因国务院批准重大建设工程确需修改规划的；四、经评估确需修改规划的；五、城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形。

五种情形，前三种是外部原因，第四种是评估结论，第五种是审批机关的判断。除此之外，不能改。

第四十七条第二款还有程序要求：修改前应当对原规划的实施情况进行总结，向原审批机关报告；修改涉及强制性内容的，应当先向原审批机关提出专题报告，经同意后方可编制修改方案。

强制性内容是什么？第十七条第二款列了：规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾。

这八项是总规的硬核。要动这八项，程序上多一道专题报告。

再看控制性详细规划。第四十八条第一款给了四道程序：对修改的必要性进行论证；征求规划地段内利害关系人的意见；向原审批机关提出专题报告；经原审批机关同意后方可编制修改方案。

四道程序里，「征求规划地段内利害关系人的意见」这一道最容易被跳过，也最容易被抓住把柄。你家所在的地块要从住宅改成商业，你就是利害关系人，有权被征求意见。

第四十八条第一款还有一句关键的：控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。

顺序不能倒。控规要突破总规的强制性内容，先改总规，再改控规。

九、改了规划造成损失要补偿：第五十条

第五十条是整部法律里最容易被忽略、但对当事人最有价值的一条。

第一款：在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。

这句话的结构很讲究。它说的是「因依法修改」——规划修改本身是合法的，走完了法定程序，但仍然要给被许可人补偿。

这一条背后的逻辑是：规划修改是政府为了公共利益作出的决定，这个决定合法；但合法的决定造成了特定人的特别损失，这个损失不能由特定人独自承担，要由公共财政补上。这是行政法上的信赖保护原则。

第二款针对的是另一个场景：经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。

这一款的关键词是「听证会」。修改总平面图，不是内部开个会就能定，要开听证会听取利害关系人的意见。买了期房的业主，是典型的利害关系人。

第五十七条还规定了另一条救济路径：城乡规划主管部门违反本法规定作出行政许可的，上级主管部门有权责令其撤销或者直接撤销该行政许可；因撤销行政许可给当事人合法权益造成损失的，应当依法给予赔偿。

注意这里的用词是「赔偿」，不是「补偿」。补偿对应的是合法行为，赔偿对应的是违法行为。两条路径的性质不同，主张的时候别混。

十、罚则：百分之五到十、乡村不罚款、临时建设一倍

第六章的罚则不多，但每一条都值得说清。

第六十四条是最常用的一条，管的是未取得建设工程规划许可证或者未按照许可证规定进行建设。处理分三档：

第一档，责令停止建设。这是必然后果，没有例外。

第二档，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。

第三档，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除；不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。

三档的分界点是「能不能改正」。能改的，罚款加改正，房子保住；不能改的，拆除或者没收。

这里有个实务要点：「建设工程造价」是计算罚款的基数，不是房价，也不是土地价。造价怎么算，通常按合同价或者当地造价管理部门发布的指标。基数的差别直接决定罚款金额，所以争议常常集中在这一项。

第六十五条管的是乡、村庄规划区：未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照许可证规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。

注意这一条没有罚款。乡村违建的处置手段只有三种：停止建设、限期改正、拆除。这个差别在实务中经常被忽略，有人拿第六十四条的百分之五到十来套乡村违建，是错的。

执法主体也不同：第六十四条是县级以上地方人民政府城乡规划主管部门；第六十五条是乡、镇人民政府。

第六十六条管的是临时建设，三种情形责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：未经批准进行临时建设的；未按照批准内容进行临时建设的；临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。

第四十四条还规定：临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。所以临时建筑的义务人是自己拆，不是等政府来拆。

第六十七条是竣工验收资料逾期不报，一万元以上五万元以下。

第六十八条是强制执行条款：城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。

这一条的关键在「责成」两个字。强制拆除的决定权在县级以上人民政府，不在规划主管部门。规划部门只能作出责令决定，拆要政府责成有关部门来拆。

十一、对行政机关的约束：第六十条到第六十三条

这几条管的是政府自己，值得单列。

第六十条规定了城乡规划主管部门的六种违法行为，责令改正、通报批评，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。六种情形包括：未依法组织编制控规的；超越职权或者对不符合法定条件的申请人核发四张证的；对符合法定条件的申请人未在法定期限内核发的；未依法公布修规和总平面图的；同意修改修规和总平面图前未听证的；发现违法建设不予查处或者接到举报后不依法处理的。

第六十一条管的是其他部门：对未取得选址意见书的项目核发批准文件、未在出让合同中确定规划条件或者擅自改变、对未取得建设用地规划许可证的单位划拨土地，三种行为都要处分。

第六十二条管规划编制单位：超越资质等级许可范围承揽、违反国家有关标准编制，责令限期改正，处合同约定规划编制费一倍以上二倍以下罚款；情节严重的，责令停业整顿，降低资质等级或者吊销资质证书。

第六十三条：取得资质证书后不再符合资质条件的，责令限期改正；逾期不改正的，降低资质等级或者吊销资质证书。

这几条合起来说明一件事：这部法律不只管老百姓，也管政府和自己人。

法条依据

以下条文按《中华人民共和国城乡规划法》原文逐条列出。该法 2007 年 10 月 28 日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过，经 2015 年 4 月 24 日、2019 年 4 月 23 日两次修正，共七章七十条。

先是总则里的定义和基本原则。第二条的五个层次与规划区定义，是判断「管不管」的起点；第七条确立规划的约束力，第九条给当事人两项权利。

第十七条的强制性内容八项，是后面判断「改规划要不要走特别程序」的标尺。

第三十八条和第三十九条要连着读：一条规定规划条件怎么产生，一条规定没写进合同的后果。

第四十条是建设工程规划许可证的正面规定，第四十二条是它的空间边界。

第四十五条的规划核实，是竣工验收前的一道闸。

第四十七条、第四十八条分别给总规和控规的修改定了程序，这两条是「规划改了怎么办」的入口。

第五十条是补偿条款，注意「补偿」和第五十七条「赔偿」的区别。

最后是罚则。第六十四条的三档处理、第六十五条的乡村口径、第六十八条的强制执行，是实务中最常查的三条。

与相邻概念的区别

一、与土地管理法：一个管用途，一个管权属

这两部法在实务中几乎总是同时出现，边界要分清。

土地管理法管的是「地归谁、怎么取得、怎么转用」。集体土地怎么征收为国有、农用地怎么转为建设用地、建设用地怎么出让划拨，这些是土地管理法的地盘。

城乡规划法管的是「这块地允许盖什么、盖多少」。同一块建设用地，土地手续齐全，但规划上写的是绿地，就盖不了房子。

两者的衔接点在农用地转用。第四十一条规定，乡村规划区内建设确需占用农用地的，要先办农用地转用审批，再核发乡村建设规划许可证。先土管、后规划，顺序明确。

二、与建筑法：规划许可在前，施工许可在后

建筑法管的是「能不能开工」。施工许可证是建筑法上的制度，发证机关是建设行政主管部门。

城乡规划法管的是「能不能建」。建设工程规划许可证是规划法上的制度，发证机关是城乡规划主管部门。

两者的顺序是：先办规划许可，再办施工许可。没有规划许可，施工许可办不下来；反过来，有了规划许可但没施工许可就开工，那是违反建筑法，不是违反规划法。

这两张证经常被混为一谈，尤其是在处罚环节。无证建设罚的是规划法第六十四条，无证施工罚的是建筑法第六十四条，两条不是一回事。

三、与违建认定：一个是法律依据，一个是事实判断

「违建」不是一个法律概念，是一个俗称。它对应的是「未取得规划许可或者未按规划许可建设」这个事实状态。

城乡规划法提供的是判断标准：第六十四条说未取得建设工程规划许可证或者未按照许可证规定进行建设的，构成违法建设。第六十五条说乡村规划区内的对应情形。

但「是不是违建」这个事实认定，还要走认定程序：谁有权认定、依据什么材料、怎么送达、怎么救济。这些程序规则散在行政处罚法、行政强制法和地方规定里。

所以判断一栋房子是不是违建，不能只看「有没有证」。历史遗留的无证房、房改房、单位自管房，很多是特定历史条件下形成的，认定时要考虑当时的法律环境和政策。可参考站内「未经登记建筑的认定」词条，那里讲了无证房的三种来源和补正空间。

四、与征收：规划变更不等于征收决定

这两个概念经常被搅在一起，但法律性质完全不同。

规划变更改的是「这块地允许干什么」，不改变权属。你家房子被划进了新的规划控制区，房子还是你的，只是以后改建、扩建受限制。

征收改的是「这块地归谁」，直接消灭你的所有权。征收要有公共利益需要、要符合规划、要走征收程序、要给补偿。

顺序上，规划在前、征收在后。征收决定作出前，必须先有规划依据——这块地被规划为道路用地，才谈得上为修路征收。

但规划变更本身不产生征收义务。一块地被规划为绿地，政府可以长期不征收，只是限制你建设。这时候你的救济路径不是要求征收补偿，而是看有没有构成「规划管制导致的特别牺牲」，那是另一个法律问题。

实操指引

一、查规划：怎么查、查什么

第九条给的查询权，用法有讲究。

第一步，确定这块地在不在规划区里。规划区的范围写在总体规划里，可以在当地自然资源和规划部门的政府信息公开平台查，也可以申请信息公开。

第二步，查这块地的规划用途。看控制性详细规划，重点看三样：用地性质（是住宅、商业还是绿地）、容积率和建筑密度（能盖多少）、建筑高度和退线（能盖多高、离边界多远）。

第三步，查有没有修改。这一步最容易被跳过。控制性详细规划可能改过，改之前和改之后的指标可能完全不同。要查历次修改的批复文件。

查的方式有三种：现场查阅（很多地方在政务服务大厅设有规划公示区）、网上查询（政府信息公开平台、规划公示网站）、依申请公开（书面申请，附身份证明和利害关系证明）。

二、买到「规划要改」的房子，怎么办

这是期房买受人最常遇到的困境：签合同时沙盘上是小区花园，交房时变成了配电房，或者隔壁原本规划的是绿地，现在要盖高层。

先分清两种情形。

第一种情形，修改的是修建性详细规划或者建设工程设计方案的总平面图。适用第五十条第二款：不得随意修改；确需修改的，要采取听证会等形式听取利害关系人意见；因修改造成损失的，应当依法给予补偿。

这时候的救济路径是：要求参加听证会、提出书面意见、主张补偿。如果规划部门没有开听证会就批了修改，这个批准行为有程序瑕疵，可以申请行政复议或者提起行政诉讼。

第二种情形，修改的是控制性详细规划，导致整个地块的用途或强度变了。适用第四十八条：要有必要性论证、征求利害关系人意见、专题报告、原审批机关同意。程序缺一环，修改行为就可诉。

补偿的依据在第五十条第一款：因依法修改规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。

要注意，「被许可人」的表述限定了补偿主体范围。开发商是被许可人，购房人不是——购房人的权利来自购房合同，不是来自规划许可。所以购房人主张损失，路径通常是对开发商主张违约，而不是直接向政府主张补偿。

三、自家房子被划进规划控制区

这是农村和城中村最常见的场景：一块地原本是宅基地，新规划把它划成了道路用地或者绿地。

第一件事，确认划入的依据和程序。规划区范围是总体规划的内容，总体规划要经过人大审议、上级政府审批、依法公布。程序不全，划定行为的合法性就有问题。

第二件事，分清限制的强度。划入规划控制区不等于不能住，而是改建、扩建、翻建受限制。有些地方会规定「控制区内不得新建、扩建」，但允许维修加固。

第三件事，看有没有补偿依据。这一点要说清楚：城乡规划法本身没有规定「划入规划区就要补偿」。第五十条的补偿针对的是「已经发了许可，后来改规划」的情形，不是「划入控制区但从未发过许可」的情形。

所以「划进规划区能不能要补偿」这个问题，法律上没有直接答案，要看地方规定和具体情形。有些地方对长期受限的地块有置换或者收购政策，那属于地方政策，不是这部法律的普遍规则。

四、无证建设被查，怎么争取「限期改正」

第六十四条第二档和第三档的分界点是「尚可采取改正措施消除对规划实施的影响」。

这个判断是争取的重点。可以从三个角度论证：

第一，符合控规。建设行为虽然没办证，但盖出来的东西在用途、强度、高度上都符合控制性详细规划。这种情况下，影响是可以通过补办手续消除的。

第二，可以整改。比如超面积的部分可以拆除、超高的部分可以降层、改变用途的可以恢复。整改方案可行，就属于「尚可改正」。

第三，没有实质性影响。没有占用公共绿地、没有压占红线、没有影响消防通道、没有侵害相邻权。

反过来，如果占压了道路红线、侵占了公共设施用地、严重超容积率且无法整改，那就是「无法采取改正措施」，走拆除或者没收。

实务上，论证要落在证据上：调取控规图则、委托有资质单位出具技术论证、提出具体整改方案、说明整改后的各项指标。光说「可以改」不算，要有方案。

五、乡村建房的红线：三条

第一条红线，不得占用农用地。第四十一条第三款写得很清楚。确需占用的，先办农用地转用审批。

第二条红线，要办乡村建设规划许可证。第四十一条第一款：在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，要办证。第二款：使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定——也就是说，村民在自家宅基地上建房要不要办证、怎么办，看省级规定，各省不一样。

第三条红线，不得在规划区外建设。第四十二条：不得在建设用地范围以外作出规划许可。规划区外的建设，规划法不管，但土地管理法管。

三条红线里，第一条最硬。占了耕地建房，处罚走的是土地管理法第七十五条和刑法第三百四十二条，不是规划法第六十五条。这一点要分清。

六、临时建筑到期：自己拆，别等

第四十四条第二款：临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。

「自行拆除」是义务人的义务，不是「到期后政府来拆」。逾期不拆的后果在第六十六条第三项：责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款。

所以临时建筑的使用期限届满前，就要开始安排拆除或者申请延期。延期能不能批，看第四十四条第一款：影响近期建设规划或者控制性详细规划实施，以及影响交通、市容、安全的，不得批准。

常见问题

问：我怎么知道自己家在不在地的规划区里？

答：三个渠道。

一是看规划公布。第八条要求组织编制机关及时公布经依法批准的规划，规划文本和图纸里会有规划区范围图。可以在当地自然资源和规划部门的网站或者政务服务大厅查。

二是申请政府信息公开。书面申请公开本地城市总体规划或者镇总体规划，说明用途，附身份证明。规划文本属于应当主动公开的范围，一般不难拿到。

三是直接去问。第九条给了查询权：有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划要求向城乡规划主管部门查询。带上房产证或者土地证，问「我这块地的规划用途是什么、能不能翻建」。

问：邻居在楼顶加建，算不算违建？

答：多数情况下算。

第四十条：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设，要办建设工程规划许可证。楼顶加建属于新建建筑物或者构筑物，要办证。

没办证，就落入第六十四条：责令停止建设；尚可改正的，限期改正并处造价百分之五到十罚款；无法改正的，限期拆除或者没收。

维权路径：向城乡规划主管部门举报（第九条第二款），要求受理、核查、处理，并要求告知处理结果（第五十四条）。如果主管部门不作为，可以申请行政复议或者提起行政诉讼。

实操上要注意两个问题：一是「加建」和「维修」的界限，换个雨棚、修个漏水，通常不算建设行为；二是「存量」和「新增」的界限，很多年前就存在的加建，认定和处理要区别对待。可参考违建认定怎么推翻：程序要件与补正空间。

问：买房时销售说「这块地以后规划是公园」，可信吗？

答：不可信，除非能看到已批准的控制性详细规划。

规划是分层次的。销售说的往往是「总体规划的意向」或者「远期设想」，而真正约束力强的是控制性详细规划。控规里写的是公园，才叫规划为公园；控规没定，或者还是居住用地，那就是没定。

查的办法：要开发商提供该地块的控规图则，或者自己去规划部门查。图则上会写明用地性质、容积率、建筑密度、绿地率。

还要注意一点：控规可以改。第四十八条给了修改程序，虽然要走论证、征求意见、报批，但改是允许的。所以「现在是公园」不代表「永远是公园」。

问：国土空间规划出来了，城乡规划法还有效吗？

答：有效。

2019 年以后，国家推行「多规合一」的国土空间规划体系，原城市总体规划、土地利用总体规划的功能被国土空间规划承接。但城乡规划法本身没有废止，它规定的规划许可制度、修改程序、罚则仍然有效。

实务中的做法是：规划编制层面逐步并入国土空间规划，规划实施层面（四张证的许可制度）继续按城乡规划法执行。

所以查一件事情的合法性，不能只看「有没有国土空间规划」，还要看城乡规划法上的许可有没有办。

问：规划部门不发证，我能告吗？

答：能。

两种情况都可以。

第一种，该发不发。第六十条第一款第（三）项把「对符合法定条件的申请人未在法定期限内核发四张证」列为违法行为，要责令改正、通报批评、对责任人给予处分。这是行政许可法上的不作为，可以申请行政复议或者提起行政诉讼。

第二种，不该发发了。比如不符合控制性详细规划还是发了证，利害关系人可以起诉。第五十七条给了纠正路径：上级主管部门有权责令撤销或者直接撤销；因撤销造成损失的应当依法赔偿。

注意起诉期限。行政诉讼的起诉期限一般是六个月，从知道或者应当知道行政行为之日起算。规划许可的公示、公告是重要的起算点。

问：乡村违建为什么只拆不罚？

答：这是第六十五条的明文规定。

第六十五条：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。

条文里没有罚款。所以乡村违建的处置手段只有停止建设、限期改正、拆除三种。

执法主体也不同：这一条是乡、镇人民政府，不是县级以上规划主管部门。

有人拿第六十四条的百分之五到十来套乡村违建，是把城市和乡村两套规则混了。但要注意：如果乡村建设占用了农用地，处罚依据是土地管理法，不是规划法，那是另一条线。

问：规划改了，我的房子价值掉了，能要补偿吗？

答：要区分两种情形。

第一种，已经取得规划许可，后来规划修改导致许可范围内的权益受损。第五十条第一款明确应当依法给予补偿。

第二种，从来没取得过许可，只是地被划进了控制区、用途被改了。这种情况城乡规划法没有规定补偿。第五十条的表述是「因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失」，主体限定在「被许可人」。

第二种情形能不能补偿，要看有没有构成「管制性征收」或者「特别牺牲」，那是行政法上的另一套理论，实践中要靠个案判断，也要看地方政策。

问：临时建筑能不能一直续期？

答：不能想当然。

第四十四条第一款给了不予批准的情形：影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施，以及影响交通、市容、安全的，不得批准。

所以续期不是自动的，每次都要重新审。而且临时建筑的性质决定了它是「临时」的——一个地块长期被临时建筑占着，本身就说明规划实施没有推进。

第二款的义务是「在批准的使用期限内自行拆除」。这句话的意思是，期限一到，拆除义务自动产生，不需要等行政机关下命令。

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