核材料谁能持有：五道措施与放射性废物深地质处置专营

核安全法第三章十六条，第三十八条到第五十三条，正文 1,704 个汉字，条均 106.50 字。这一章的字数分布很特别：最长的是第三百九十条之外的第一条——第三十八条 159 字，把五项措施列完；最短的是第五十条 55 字，只说国家保障运输、有关部门加强管理。真正撑起篇幅的是四十九条到五十三条这五条运输条款，合起来 456 字。

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这一篇不算整章全部，只算第三十八条到第五十三条，共 1,704 字。核心是两类对象：核材料是「物项」，放射性废物是「残料」，前者管持有与衡算，后者管处置与关闭，最后七条讲两类对象共同的运输环节。

一、十六条的四个板块

按对象和环节，十六条分四块。

四个板块的逻辑是从「静态持有」走到「动态运输」。核材料放在仓库里要管衡算和实物保护，装上车要管批准和责任，最后埋进地下要管关闭和监护。同一个物项在三个状态下受三套规则约束，不能拿一套抵三套。

二、核材料持有的五项措施

第三十八条先设许可义务，再列五项措施：建立专职机构或者指定专人保管；建立核材料衡算制度，保持收支平衡；建立与核材料保护等级相适应的实物保护系统；建立信息保密制度，采取保密措施；法律、行政法规规定的其他措施。

五项措施的性质各不相同。第一项是组织措施，要求有专门的人或机构，不能由行政后勤兼管。第二项是账目措施，核心是「收支平衡」，进、出、存、损四个数字要能对上。第三项是物理措施，保护等级要与物项的风险等级匹配，不是一刀切。第四项是信息措施，核材料的种类、数量、存放位置属于敏感信息，要有保密制度和具体措施。第五项是开放条款，配套条例会补充。

五项里最容易被检查出问题的是第二项和第三项。衡算出问题通常是「损耗」栏填得随意，实际损耗与理论损耗对不上；实物保护出问题通常是「等级错配」，低等级的核材料用了高等级措施（浪费）或高等级的用了低等级措施（风险）。

未取得许可持有核材料的后果在第八十五条：由国务院核工业主管部门没收非法持有的核材料，并处十万元以上五十万元以下罚款，有违法所得的没收。注意处罚主体是核工业主管部门，不是核安全监督管理部门，这是全法里少数几个罚则主体例外的条文。

三、衡算：核材料管理的核心

衡算制度是核材料管理与普通危险品管理的分水岭。

普通危险化学品管的是「不流失到人手里」，核材料管的是「每一克都要有去向」。衡算的基本公式是：期初存量加本期收入减本期支出减期末存量等于材料不平衡差。不平衡差要在规定的限值以内，超限就要说明原因、启动调查。

实务中的衡算要做四件事。第一，建立材料平衡区，按物理边界划区，区内所有核材料进出都要计量。第二，确定关键测量点，每个进出点都要有测量手段和测量不确定度。第三，定期实物盘存，账物核对，盘点结果与账面差异要分析。第四，形成衡算报告，按规定报送。

衡算不是财务账。财务账按价值计价，衡算按质量和同位素含量计；财务账允许合理损耗摊销，衡算的损耗必须有技术依据。用财务思维做衡算，是这类案件最常见的抗辩失败原因——企业主张「账上平了」，但账是按采购发票记的，没有实测数据支撑，等于没做衡算。

四、乏燃料：谁持有谁负责

第三十九条：产生、贮存、运输、后处理乏燃料的单位应当采取措施确保乏燃料的安全，并对持有的乏燃料承担核安全责任。

四类单位被点名：产生、贮存、运输、后处理。责任分配的原则是「谁持有谁负责」，与所有权无关。委托运输的，运输期间承运人持有，承运人负责；运到后处理厂，后处理单位持有，后处理单位负责。

乏燃料的特殊性在于两点。第一，放射性强度高、衰变热大，离开堆芯后若干年内仍需主动冷却，贮存设施的水位、温度、通风都是安全关键。第二，最终处置路径单一，第四十条第三款规定高水平放射性废物实行集中深地质处置，乏燃料后处理产生的高放废液固化后属于这一类。

第九十三条给乏燃料下的定义是「在反应堆堆芯内受过辐照并从堆芯永久卸出的核燃料」。关键词是「永久卸出」——临时卸出检修、换料期间暂存于堆内水池的，不算乏燃料，但仍在核设施内受第二章的规则约束。

五、放射性废物三档处置

三款把废物分成三档：低、中水平放射性废物在国家规定的符合核安全要求的场所实行近地表或者中等深度处置；高水平放射性废物实行集中深地质处置，由国务院指定的单位专营；分类处置是基本原则。

三档的技术分界在放射性核素的半衰期和活度浓度。低中水平废物半衰期短、活度低，埋在地下几十米，靠工程屏障和自然衰减就能隔离到无害水平；高水平废物半衰期长、衰变热大，必须埋到地下几百米的稳定岩层里，靠地质屏障隔离上万年。

「专营」两个字要重点看。高水平放射性废物的深地质处置不是谁有技术谁就能干，只能由国务院指定的单位专营。这个安排的理由是：深地质处置一旦实施，几乎不可逆，选址、建造、运行、关闭全过程要跨越几代人，只有国家指定的专门机构才能承担这种跨代责任。

六、为什么高水平废物要深地质处置并专营

这个问题值得单独说，因为它决定了企业的合规路径。

深地质处置的技术逻辑是「多重屏障加地质稳定」。废物先固化在玻璃或陶瓷基体里，装进金属罐，外套缓冲材料，再回填膨润土，最后封闭在几百米深的稳定岩层中。五道屏障里，前四道是工程屏障，最后一道是地质屏障。设计目标是隔离时间以万年计。

专营的制度逻辑是「责任不随企业存续而消失」。处置设施的运行期长达几十年，关闭后的监护期更长，普通企业的存续期远短于此。由国务院指定的单位专营，可以把责任固定在一个不会消失的主体上。

对产生废物的企业来说，合规路径只有一条：按规定处理、包装、送交专营单位处置，并缴纳处置费用。自行选址、自行处置高水平废物，无论技术多好，都违反第四十条第三款。第四十一条要求产生废物的单位对废物进行减量化、无害化处理处置，确保永久安全——「确保永久安全」是结果义务，不是过程义务，做不到就不能以「已尽力」抗辩。

七、处置场选址规划：谁编、谁批

三款分给两类处置场。低、中水平处置场的选址规划，由国务院核工业主管部门会同国务院有关部门和省级人民政府编制，报国务院批准后组织实施；高水平处置场的选址规划，由国务院核工业主管部门会同国务院有关部门编制，报国务院批准后组织实施。第三款要求处置场建设与核能发展的要求相适应。

两款的差别在「和省级人民政府」五个字。低中水平处置场要落在具体省份，省级政府是利益相关方，必须参与编制；高水平处置场是全国一盘棋，编制主体不含省级政府，但实际选址仍要与地方协调。

第三款的「相适应」是个动态要求。核电机组增加，废物产生量随之增加，处置能力必须跟上。现实中处置能力滞后于产生量是常态，这也是为什么第四十八条要求预提处置费用——钱先攒着，等处置场建成再花。

八、废物管理许可：三种单位要许可，一种不要

三款把许可范围划清：专门从事放射性废物处理、贮存、处置的单位，要向监管部门申请许可；核设施营运单位利用与核设施配套建设的处理、贮存设施，处理、贮存本单位产生的废物的，无需申请许可。

这个「无需许可」的例外有严格边界，四个限定同时满足才行：主体是核设施营运单位、设施是与核设施配套建设的、处理对象是本单位产生的废物、活动限于处理和贮存。四个条件缺一个就要许可——比如营运单位去处理别人的废物，或者把配套设施的容量用于对外服务，就超出了例外范围。

处置不在例外之内。第四十三条第一款的许可范围包括「处置」，而第二款的例外只提「处理、贮存」，没有「处置」。也就是说，即便利用配套设施，也不能自行处置废物，处置必须交给专营或有资质单位。

未经许可从事处理、贮存、处置活动的后果在第八十六条：责令改正，罚十万到五十万，情节严重的罚五十万到二百万，造成污染的还要承担治理费用。

九、固体、液体、气体三条处理线

两款分三条线：放射性固体废物和不能经净化排放的放射性废液，要处理成稳定的、标准化的固体废物后及时送交处置单位；放射性废气要处理达到国家放射性污染防治标准后方可排放。

三条线的处理逻辑不同。固体废物走「整备」路线，压缩、固化、封装，做成标准货包；废液走「固化」路线，蒸发浓缩后水泥固化或沥青固化，转成固体；废气走「净化」路线，过滤、吸附、衰变，达标后经烟囱排放。

「不能经净化排放的」这个限定很关键。废液如果能净化到排放标准，可以按规定排放，不进入固化流程；净化后仍不达标的，必须固化。判断标准是能不能达标，不是企业愿不愿意固化。

「及时送交」是个时间义务。废物在厂内暂存有期限，超期不送交，即便暂存设施安全，也违反本条。第八十条第一款第四项把「未将产生的放射性固体废物或者不能经净化排放的放射性废液转变为稳定的、标准化的固体废物，及时送交处置单位处置」列为可罚事项，罚五十万到二百万。

十、记录档案永久保存：这一条为什么这么硬

两款：处置单位按标准处置接收的废物；建立处置情况记录档案，如实记录来源、数量、特征、存放位置等事项，记录档案应当永久保存。

「永久保存」三个字在整部法里只出现这一处。理由很直接：深地质处置的废物要隔离上万年，几百年后的人要知道某个位置埋了什么、什么特征、什么时候埋的。档案断了，后代就没有判断依据。

永久保存的技术要求比想象中高。纸质档案会霉烂，电子档案的介质和格式会过时，所以配套要求通常包括多重介质备份、异地存放、定期迁移。实务中检查这一条，看的是「能不能取出来读」，不是「有没有存」。

违反的后果在第八十六条第一款的第二项：未建立记录档案、未如实记录或者未永久保存的，罚十万到五十万，情节严重的罚五十万到二百万。

十一、处置设施关闭：四种情形与永久性标记

四种关闭情形：设计服役期届满；处置的放射性废物已经达到设计容量；所在地区的地质构造或者水文地质等条件发生重大变化，不适宜继续处置；法律、行政法规规定的其他需要关闭的情形。

四种情形里第三种最容易被忽略。地质条件变化不是指地震，而是指长期的地下水文变化、地层沉降、断裂活动。这类变化往往在监测数据里缓慢显现，处置单位要有长期的监测能力才能发现。

关闭不是「关门走人」。办理关闭手续、在划定的区域设置永久性标记，两个动作都要做。永久性标记的要求是「永久」，材料、形式、信息内容都要能对抗几百年以上的自然侵蚀。未办手续或未设标记，按第八十六条第一款第三项、第四项处理。

十二、关闭后的安全监护：先企业、后政府

三款：关闭前编制安全监护计划，报监管部门批准；计划内容包括责任人及其责任、费用、措施、期限四项；关闭后按计划监护，经批准后交由省级人民政府进行监护管理。

四项内容里，费用和期限最实质。费用要算清长期监测、维护、应急处置的开支；期限要写明监护多少年，期满后怎么交接。计划没有费用测算，等于没有计划。

交接程序是「经国务院核安全监督管理部门会同国务院有关部门批准后」，交由省级政府监护管理。注意是「会同」，不是监管部门一家批。这个设计的原因是交接涉及财政责任转移，必须多部门共同确认。

未编制计划或者未按计划监护，按第八十六条第一款第五项、第六项处理，罚十万到五十万，情节严重的五十万到二百万。

十三、实物保护等级怎么定

第三十八条第三项要求建立「与核材料保护等级相适应的实物保护系统」。等级怎么定，法条没写，在配套条例和核材料管制规定里。

分级的基本依据是材料类别和数量。核材料按易裂变同位素含量和辐射特性分类，不同类别对应不同的实物保护等级，等级决定三件事：一是保护区划，分控制区、保护区、要害区，层层设防；二是探测与延迟，要有入侵探测、视频监控、报警响应，还要有物理延迟措施（围墙、门禁、锁具）；三是响应力量，要有武装守卫或者与公安的联动机制。

实务中的常见问题是「等级档案缺失」。企业装了门禁、监控、围栏，但拿不出「为什么按这个等级配置」的论证文件。检查时无法证明「相适应」，就可能被认定为未建立实物保护系统。

这一项在第三十八条五项措施里排第三，但执法权重不低——核材料丢失、被盗的后果远超一般安全事故，实物保护的举证责任在企业。

十四、运输：分类管理与三重批准

运输段的规则集中在第四十九条到第五十二条。第四十九条定分类管理原则，第五十条要求国家保障运输、有关部门加强管理并制定具体保障措施，第五十一条把批准权分成三块。

三块批准权：核工业主管部门负责协调乏燃料运输管理活动、监督保密措施；公安机关对道路运输的实物保护实施监督，通过道路运输核材料、放射性废物要报启运地县级以上公安机关批准，运输乏燃料或者高水平放射性废物的要报国务院公安部门批准；核安全监督管理部门负责批准运输包装容器的许可申请。

三块批准不能互相替代。包装容器许可解决「容器能不能装」，公安批准解决「这条路能不能走」，协调与保密监督解决「过程谁来管」。三份手续齐全才能上路。

这里的层级差异要记准：一般核材料、放射性废物报县级以上公安批准；乏燃料或高水平放射性废物报国务院公安部门批准。判断标准是物项性质，不是运输距离。

算例：某后处理厂要把一批乏燃料从甲省运到乙省的后处理基地，行程约一千二百公里，途经三个省。需要办的手续有四份：包装容器许可，向核安全监督管理部门申请；道路运输批准，因货物是乏燃料，报国务院公安部门批准，不能只报启运地县级公安；运输资质，承运人要有放射性物品道路运输经营许可；核安全分析报告，由托运人提交并经批准后方可起运。四份之外，还要把运输应急纳入所经省份的场外核事故应急预案或者辐射应急预案，由事故发生地省级政府负责应急响应。少办任何一份，都可能被认定为违法运输，一旦发生泄漏，责任认定会从「有无过错」直接变成「有无许可」。

十五、托运人与承运人：责任怎么分

三款：托运人在运输中采取有效的辐射防护和安全保卫措施，对运输中的核安全负责；乏燃料、高水平放射性废物的托运人要提交核安全分析报告，经批准后方可运输；承运人要依法取得运输资质。

责任分配的原则是「托运人负核安全责任，承运人负资质义务」。这个分配与普通货物运输不同——普通货运里承运人全程控制货物，责任较重；核材料运输里托运人对核安全负总责，因为货包的设计、装料、封记、辐射水平都由托运人确定。

第九十三条给托运人下的定义是「在中华人民共和国境内，申请将托运货物提交运输并获得批准的单位」。关键词是「获得批准」——没获批准的不是本法意义上的托运人，但运输行为本身的违法性不免除。

承运人资质是硬门槛。放射性物品运输的承运人要有道路运输经营许可，车辆、人员、应急装备都要符合专门要求。无资质承运，按相关法规处罚，同时可能触发第八十九条的拒绝、阻挠监督检查条款。

十六、与其他法律的衔接

第五十三条是转致条款：通过公路、铁路、水路等运输核材料、放射性废物，本法没有规定的，适用相关法律、行政法规和规章关于放射性物品运输、危险货物运输的规定。

这一条解决的是规则打架问题。核材料运输同时受三套规则约束：核安全法管核安全，放射性物品运输安全管理条例管运输环节的具体要求，危险货物运输规则管包装、标记、单据。三套规则交叉时，核安全法的规定优先，本法没规定的按后两套执行。

实务中的应用方式：遇到具体争议，先查核安全法有没有规定；有，直接适用；没有，查放射性物品运输安全管理条例；再没有，查危险货物运输的通用规则。这个检索顺序能避免拿通用规则去否定特别规定。

十七、七个常见误区

误区一：核材料放在自己厂里不用许可。 第三十八条要求持有即需许可，与存放地点无关。

误区二：账上平了就是衡算合格。 衡算要实物测量数据支撑，财务账不能替代。

误区三：高水平废物可以自行处置。 第四十条第三款规定集中深地质处置并由国务院指定单位专营，自行处置一律违法。

误区四：配套处理设施什么都能干。 第四十三条的例外只限「处理、贮存本单位产生的废物」，处置和对外服务都不在例外内。

误区五：废物在厂内暂存安全就行。 第四十四条要求「及时送交」，超期暂存同样违法。

误区六：档案存几十年就够了。 第四十五条要求永久保存，且要能取出可读。

误区七：有包装容器许可就能上路。 还要公安批准和运输资质，三份手续缺一不可。

接着看

• 全书总账、责任分配和九项定义，见核电厂出事谁担责：核安全法的许可证、赔偿与五百万罚款。
• 放射性污染的民事责任见侵权责任与高度危险责任；危险货物运输的通用规则见危险化学品；行政处罚的档次划分见行政处罚法与罚款。

以上分析依据 2017 年 9 月 1 日通过、2018 年 1 月 1 日起施行的《中华人民共和国核安全法》第三十八条至第五十三条，核材料实物保护等级划分、运输包装容器技术要求等具体事项以配套条例和部门规章为准。

以上意见仅供参考，不构成正式法律意见。具体案件请结合完整证据材料，由执业律师出具书面意见。